淺析中小機場運營現狀及補貼政策

□ 黃存安 杜 偉 耿岳鵬/文

研究背景及意義

（一）本文中小機場概念

目前我國民航業對于中小機場的概念尚沒有明確的界定。本文擬采用民航發〔2012〕119號《關于修訂引發民航中小機場補貼管理暫行辦法的通知》中關于中小機場的界定，即年旅客吞吐量在200萬人次以下的民用運輸機場(包括軍民合用機場)。

（二）研究背景

民航局發布的2016年民航生產量統計公報顯示，2016年，我國境內民用航空（頒證）機場共有219個(不含香港、澳門和臺灣地區)，其中中小機場170個，占機場總數的77.6%，中小機場在我國民航運輸系統中所占比重很大。但其旅客吞吐量只占全國總量的8.1%，且絕大部分地處經濟不發達地區，盡管民航局每年安排專項資金用于對中小機場的補貼，對于部分中小機場生存和發展起到了重要而關鍵的作用。但這部分機場從報表反映來看仍然虧損嚴重，生存和發展面臨著嚴峻挑戰。隨著一些新建中小機場的陸續投運，這種狀況日益明顯。

（三）研究意義

馮正霖局長指出，我國目前處于由民航大國向民航強國邁進的關鍵階段，大眾化航空運輸市場剛剛起步，它的發展必將依托于中小機場和支線航空的發展。民航局2016年出臺的《關于進一步深化民航改革工作的意見》中明確，要大力提升中小機場的輸送作用，帶動國家綜合機場體系建設，形成運輸機場網絡。中小機場不僅是航空運輸發展的重要基礎設施，也是城市的重要交通基礎設施，并且對促進當地經濟發展提質升級具有不可替代的作用。

中小機場對國家和地區發展的顯著作用毋庸置疑，但目前我國中小機場總體呈現的數量多、業務量小、虧損普遍等現象也將持續一段時期，因此如何改變中小機場的虧損局面，合理有效運用補貼資金具有一定的現實意義。

本文通過對中小機場運營現狀、影響利潤的關鍵因素，以及中小機場補貼政策對其生存影響等的分析，提出完善中小機場補貼政策，助力改善中小機場普遍虧損的現狀，保障航空普遍服務的實現，促進民航事業的健康發展。

中小機場運營現狀分析

造成中小機場虧損的影響因素是多方面的，如超規模建設、資本結構不合理、非主營業務收入少、客源不足等等。為研究不同地區不同旅客吞吐量規模的中小機場運營現狀，我們抽取了東、中、西部不同地區不同規模的中小機場選取共75個機場的財務數據通過不同維度進行分析，以獲取民航中小機場補貼政策對不同類型中小機場的政策影響及效果。

（一）從報表利潤角度分析機場的盈利性

樣本統計結果顯示，75個中小機場盈利企業16家，占比21.3%，其中利潤額在千萬以上的5家（4家旅客吞吐量在150萬人次以上），占比6.7%；虧損企業59家，占比78.7%，其中虧損額千萬以上的企業34家，占比達45.3%，（虧損額二千萬以上的企業達11家，全部集中在旅客吞吐量100萬人次以下機場）。

上述樣本數據統計結果顯示中小機場普遍虧損，《民用機場管理條例》將民用運輸機場定位為公共基礎設施，同時又是資金密集型企業，高額的基礎設施投入使中小機場運營之初就背負沉重的折舊成本。新建一個中小型民用航空運輸機場，在中西部地區由于地理地勢條件限制，初始投資一般至少在12～15億元以上，每年折舊成本就是5000萬元以上，在收入來源單一的情況下，新建中小機場短時間內實現報表盈利，是非常困難的。完全把機場建設和運營作為一個企業，按照企業會計準則核算投入和產出，結論可能是不具有經濟性。

（二）從現金流角度分析機場運營的可持續性

目前新建中小機場前期的建設資金多是國家和政府投入，自籌資金比例很小，部分西部地區包括藏區機場、高原地區幾乎是全額國家資本金投入。上文已經分析固定資產折舊等非付現成本對報表的利潤影響非常顯著，如剔除資產折舊等非付現成本對報表利潤的影響，重點關注機場的現金流狀況，對于中小機場的可持續發展更具有現實意義。我們按照不同量級的旅客吞吐量對中小機場進行分組分析。

旅客吞吐量100～200萬機場12個樣本機場包括東部地區7個，西部地區5個；財務報表利潤為虧損14339萬元，其中盈利機場7個，虧損機場5個；若剔除主要的非付現成本固定資產折舊（由于其他非付現成本數據獲取的復雜性和不規律性，本文未予考慮），局面將大有改觀，12個機場中只有一個機場虧損，其他11個機場全部實現盈利；由于各機場已經將中小機場補貼作為營業外收入核算，剔除這部分補貼后12個機場的折舊前利潤13592萬元（2個機場虧損）。

旅客吞吐量50～100萬機場13個樣本機場包含東部地區6個，中部地區4個，西部地區3個；財務報表利潤為虧損10214萬元，其中盈利機場只有2個，虧損機場11個；若剔除非付現成本固定資產折舊，13個機場中有8個機場實現盈利（折舊前利潤），5個機場虧損；再剔除中小機場補貼后，13個機場的虧損為6231萬元（9個機場虧損）。由此可見，旅客吞吐量在50～100萬區間的機場，如果沒有中小機場補貼的情況下，每年日常運營現金流缺口較大，對運營有較大影響。

表1：旅客吞吐量100～200萬機場運營狀況數量單位：萬人次；金額單位：萬元

表2：旅客吞吐量50～100萬機場運營狀況數量單位：萬人次；金額單位：萬元

表3：旅客吞吐量30～50萬機場運營狀況數量單位：萬人次；金額單位：萬元

表4：旅客吞吐量10～30萬機場運營狀況數量單位：萬人次；金額單位：萬元

表6：不同量級中小機場盈虧與補貼情況數量單位：萬人次；金額單位：萬元

從上表可以看出，旅客吞吐量100～200萬的12個機場，剔除折舊和補貼后利潤為13592萬元，對應機場中小機場補貼金額13495萬元，可以說對于這部分機場中小機場補貼是充分的。

旅客吞吐量50～100萬的13個機場和旅客吞吐量30～50萬的15個機場，兩組數據分析后可知，剔除折舊和補貼后合計資金缺口11637萬元，其對應的中小機場補貼合計24998萬元，大致是資金缺口的兩倍，補貼金額是比較恰當的。

旅客吞吐量10～30萬的25個機場，剔除折舊和補貼后資金缺口為18682萬元，中小機場補貼金額16772萬元，相當于自身資金缺口的89.8%，可以說這部分機場僅靠中小機場補貼無法生存和持續。

旅客吞吐量10萬以下的10個機場，剔除折舊和補貼后資金缺口為7900萬元，中小機場補貼金額4863萬元，相當于自身資金缺口的61.6%，這部分機場生存更加困難。

從地區對比情況來看，總體情況東部地區的中小機場經營情況要好于中西部地區。數據分析顯示，西部地區一些新建機場投入運營后3～5年仍無法突破10萬人次的旅客吞吐量，而東部地區新建機場第二年就可以突破30萬人次的旅客吞吐量。

現有補貼政策存在的問題分析

（一）地區劃分問題

通過分析2016年東北地區中小機場生產量統計分析，我們關注到東北地區中小機場總體呈縮減趨勢。13個中小機場中呈負增長的7個機場，占比53.8%，總體來看，13個機場合計旅客運輸量減少22.49萬，減少幅度4.2%。

受東北地區總體經濟形勢和人口規模變化影響，該地區生產量下滑趨勢明顯，目前情況下將遼寧劃為東部地區，將黑龍江、吉林劃為中部地區，可能會影響東北地區中小機場的補貼政策促進作用。

（二）斷崖式增長問題

目前的中小機場補貼政策是在200萬以內旅客吞吐量越高，獲得的補貼越高，旅客吞吐量將近200萬人次時補貼金額西部地區最高達1600萬元左右，東部地區最高達1300萬元左右，但是旅客吞吐量超過200萬以后，補貼就會直接歸零。據了解，面對1000多萬元的大額補貼，一些機場在旅客吞吐量發展到將近200萬人次時，會面臨著艱難選擇，有可能人為控制生產量增長速度，繼續留在“200萬人次補貼俱樂部”。

現有中小機場補貼政策是2012年12月25日發布，我們對2013～2017年旅客吞吐量200萬人次前后的中小機場發展趨勢進行了統計。結果顯示，2013年拉薩機場突破200萬人次（拉薩機場享受藏區政策，不按照中小機場標準補貼），2014、2015年沒有一家機場突破，2016年只有綿陽機場一家突破200萬人次，遠在西部的拉薩幾年內旅客吞吐量已經超過300萬人次，緊跟其后的東部地區“兄弟機場”徘徊不前。就在2017年下半年，國內某機場因為統計數據造假被民航局通報處理，2018年初民航局公布的各機場2017年生產統計公報顯示，有9個機場呈現井噴式發展超過200萬人次，這個增長的過程耐人尋味、值得思考。

（三）補貼滯后的問題

現行的中小機場補貼政策，是根據各機場上一年下半年和本年上半年旅客吞吐量合計數進行測算，作為下一年中小機場補貼預算的申報數，如2018年中小機場補貼，是在2017年7～8月份，以各機場2016年下半年和2017年上半年的旅客吞吐量合計數計算出補貼數額，補貼通過省級財政轉移支付到中小機場一般是2018年4～5月份，盡管民航局在推進預算執行方面做了大量工作，但很少有機場在2017年能拿到2018年的預算補貼。也就是說，假如某個新建機場2017年7月開始運營，那么它最快在2019年才能拿到補貼，時間跨度將近兩年的時間。這兩年它本來符合條件并在補貼范圍內，但由于補貼的滯后性，新建運營初期最困難的階段無法享受補貼。

中小機場補貼政策建議

結合上述中小機場運營狀況的分析和對中小機場補貼政策存在問題的分析，提出以下建議：

（一）建議重新進行地區劃分

早在2003年，黨中央、國務院就作出實施東北地區等老工業基地振興戰略的重大決策，2016年再次作出《中共中央國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》，為落實中央總體戰略部署，建議將遼寧省參照中部地區標準給予補貼，將黑龍江、吉林兩省參照西部地區給予補貼，更好地服務于國家振興東北的戰略。

（二）調整補貼標準，改善補貼的均衡性

根據上文分析，對于旅客吞吐量10萬人次以下的中小機場，現有補貼標準僅能彌補資金缺口的60%，建議將現有補貼標準固定補貼部分上調60%；對于10～30萬元旅客吞吐量機場，現有補貼標準能彌補資金缺口的90%，建議將現有補貼標準固定補貼部分上調20%；對于30～100萬人次旅客吞吐量機場，現有補貼標準基本能夠彌補資金缺口，建議維持現有補貼水平，補貼標準方面做適當平滑；對于100～200萬人次旅客吞吐量機場，由于補貼已經比較充分，建議在現有標準基礎上適當調減50%，同時為減弱200萬人次斷崖式增長因素的影響，將該區間分為100～150萬人次和150～200萬人次兩個區間，在旅客吞吐量超過150萬人次以后進一步減少固定補貼標準，減少這部分機場的補貼總額，既減少了機場對于超過200萬人次的利益糾結，也符合機場實際運營的承受能力。對于中小機場補貼中的變動補貼標準，本身就是旅客吞吐量越高補貼標準越小，完全符合機場運營的盈利能力趨勢，建議不做大的改動。

（三）新建機場補貼提前納入補貼范圍

在每年核定中小機場補貼時，由各地區管理局根據轄區內新建機場的投資完成情況，如投資完成率控制在80%以上，并結合民航“五年規劃”和機場自身投運計劃，有關資料報民航局匯總后甄別復核，按照每個機場700萬元固定補貼納入下一年民航發展基金預算。這部分預算經財政部審批后第二年直接撥付到民航局，新建機場實際投運后向民航局申請撥付。

結束語：

本文研究主要是為新時期中小機場補貼政策的調整提供一些數據支持和建議參考。通過中小機場補貼政策的進一步優化，至少促使其日常運營現金可持續，解決中小機場發展中最急切最緊迫的問題，更好地帶動中小機場的健康發展。當然，中小機場單純和過度依賴政府補貼依然是不可持續的，作為機場管理企業自身，更應當履行主體責任，在建設規劃、市場定位、收入拓展、成本控制等方面挖掘潛力，改善經營狀況，增強自身造血功能。馮正霖局長最近在甘肅調研時指出，在中小機場的建設規劃方面，一定要堅持問題導向，考慮機場修建后的供需關系，要根據地方實際需求進行建設；要在有利于中小機場發展的前提下，積極探索政策調整，大力推進平安機場、綠色機場、智慧機場、人文機場建設，讓中小機場為地方社會經濟發展做出更大貢獻。（其他作者：余洪萍、陳小萌、裴海佳）