民航法定自查的實踐與思考

□ 高文錄 高揚 冉巖/文

推動民航業高質量發展亟需深化行業監管模式改革。民航企事業單位法定自查，體現了監管理念的變化和監管手段的創新，是民航局行業監管模式調整改革的重要內容之一。法定自查，依據在于法律法規的規定，其形式就是自我開展檢查。具體就是指民航企事業單位根據行業監管事項庫，制定單位自查事項清單，建立包括責任人、自查要求、組織方法、發現問題處理程序、自查工作閉環流程和標準等內容在內的自查工作機制，開展自查并做好自查記錄備查。本文擬從法治民航建設的視角，對法定自查、推進民航企事業單位安全主體責任落實、深化行業監管模式改革等問題進行探討。

民航行業監管面臨的形勢

黨的十八大以來，隨著國家經濟社會不斷發展，中國民航運輸總周轉量、旅客運輸量年均分別增長12.2%、11.4%，增長率接近我國GDP增速的2倍。預計在2022年前后，中國將超過美國，成為全球最大的航空市場。但民航行業監管，從人到物的各種監管資源投入增速遠不及行業發展增速，監管量不斷增大與監管資源嚴重不足的矛盾日益凸顯。主要體現為：

一是監管資源不足與高資源消耗型監管方式之間的矛盾。行業監管人員數量與民航運輸量的增長不匹配，不能與監管工作量同步增長。同時，監管方式落后，導致監管工作人力、物力資源消耗高，效率低下。

二是傳統的“保姆式”監管方式與企業治理主體責任不突出之間的矛盾。不僅監管責任不能落實，而且導致企業在安全主體責任的落實上缺乏積極性、主動性。

三是治理制度供給不足與過度監管之間的矛盾。監管制度更新跟不上民航業務發展要求，監管手段滯后、處罰手段無力，難以及時發現、有效整改隱患問題。

民航法定自查的實施背景

民航局自2015年起決定在全行業開展行業監管模式調整改革，經歷了試點、試用到推廣的過程，主要包括七項創新性的監管制度，即：依據行業監管事項庫開展行政檢查、檢查計劃的調整和融合、企業問題原因系統性分析、民航行政機關非現場監管、行政監察抽樣模型、行業信用管理制度和民航單位法定自查。其中的法定自查制度，是著眼于被監管方的制度供給，體現了民航快速發展的需要、民航監管深刻變革的需要和法治民航建設的必然要求。

（一）推行法定自查是民航快速發展的現實需要

法定自查是行業監管工作主動適應行業發展趨勢的重要嘗試，是幫助企事業單位落實行業合規的一種制度，也是幫助企事業單位規避信用風險的一種工作措施。對于企事業單位自身來說，法定自查也是符合全面質量管理PDCA循環（計劃—實施—檢查—處理）的科學方法，實現了規章符合性的檢查由企事業單位自行組織完成。而民航行政機關的行政檢查計劃則能夠更多地向系統監管、精準監管分配。

（二）推行法定自查是民航監管深刻變革的需要

法定自查體現了行業監管理念和實踐的深刻變革。民航行業治理的目標不在于發現企業違法并進行處理，而在于通過監管督促民航企事業單位合規經營，進而促進行業的健康發展。而企事業單位也希望發展環境有序規范，通過合法經營，為社會公眾提供安全可靠的民航產品來實現對其投資人最大的回報。局方與企業的行業治理目標和期待是一致的。法定自查制度，通過安全目標“績效式”管理，采取法律、經濟、行政誠信等聯合懲戒措施落實主體責任，改變了過去政企不分的思維，改變了強制式、被動式的“保姆式”監管傳統做法。

（三）推行法定自查是民航法治建設的必然要求

民航行業監管是政府職能的有機構成。黨的十八屆四中全會強調深入推進依法行政，加快建設法治政府。黨的十九大報告進一步對法治政府建設提出了若干新的具體要求。法定自查制度以法治的思維回應了行業監管面臨的矛盾問題，是民航治理法治化建設的具體體現。

——自查的內容體現了法定的要求。通過依法依規編制監管事項庫，制定實施監管方與被監管方的權責清單制度，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，實現安全職責規范化、法律化，有利于充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，有效發揮各個民航運輸參與方等社會力量的重要作用，更好發揮政府行業監管作用，緩解監管資源不足的矛盾。

——自查的目的是落實法定的責任。推行法定自查，實現監管部門抓重點、抓績效，企事業單位抓日常、抓自律，有利于促進建設以考核督查為核心的政府監督管理體系，既減少“多頭執法”、防止“選擇執法”，又使企業在落實主體責任上不能心存僥幸、冒險違規。

——自查效果的體現來自法律的手段。法定自查的依托在于建立完善行業信用管理制度。通過行業信用管理制度對監管結果予以體現，符合國家推進社會信用體系建設的方向。企事業單位為避免信用風險帶來企業法律風險的系統化和法律風險的個人化，就會特別注意遵守行業的規章和政策，主動通過自查解決問題，從而使規章制度得到自覺遵守，監管效能得到有效提升。

——自查的制度保證在于國家及行業法規文件。法治政府建設要求推進各級政府事權規范化、法律化，行政機關行使各項權力都要于法有據?！吨腥A人民共和國安全生產法》和《民航行業信用管理辦法（試行）》、《關于對民航失信主體實施聯合懲戒的合作備忘錄》等法規文件，為推行法定自查提供了配套的制度基礎保證。

民航法定自查的試點成效及存在問題

2016年，民航局在華東管理局轄區內4家民航企業率先進行了法定自查試點。2017年，將試點推廣至全國范圍的25家民航企業。本文選擇國航內蒙古分公司、首都機場集團呼和浩特機場、春秋航空公司法定自查試點情況進行分析。

（一）試點單位組織自查的實施情況

國航內蒙古分公司根據企業生產運行特點和實際情況編制公司的工作管理制度和工作程序，成立了航空安全、運行服務、網絡信息安全、航空安保和票據價格五個公司級自查工作組，明確了公司級和部門級兩級自查機制，并將原有檢查條目融入“自查事項清單”，明確了自查頻次。

呼和浩特機場明確了制定標準清單和建立工作機制為主攻方向，成立了27個業務模塊推進小組。機場公司與民航內蒙古監管局共同研究界定了法定自查在組織界面和業務界面上的推行范圍，扎扎實實建立法定自查清單（標準）。

春秋航空公司積極配合民航華東局推行法定自查項目，界定推行范圍，明確各管理層級及參與部門的責任，采取“PMP方法+兩級項目組”的形式，進行自查策劃、組織和實施。

（二）試點單位開展自查的主要內容

國航內蒙古分公司完成對《自查事項清單》中各專業共1640項內容進行檢查，發現26項實施類和37項符合性問題。針對發現的實施類問題均已通過航安系統和《問題記錄及整改單》進行閉環整改管理，符合性問題已對相關手冊程序進行了修改，重新梳理出33項檢查業務、162項檢查項目、1116項檢查內容和2144項檢查標準。

呼和浩特機場具體過程劃分為啟動策劃、建立標準、完善機制和檢查總結四個階段，共計18項任務，共檢查發現符合性判定標準不符合項157項，明確了責任單位和完成時限。

春秋航空公司開展局方與公司間自查制度的差異分析和對標工作，對標項目9項、要求34項，覆蓋公司安全管理規程及部門管理手冊。開展局方監督事項清單與公司間自查項目的差異分析和對標工作，找出與局方差異部分，提出改進意見，對標項目1604項。建立了電子化的安全監督數據庫，并進行了安全自查數據的輸出與評價。

（三）試點單位開展自查取得的直接效果

國航內蒙古分公司通過首次自查的探索，構建了公司新模式法定自查工作常態化的基本框架。逐步將被動整改轉化為主動完善，將事后調查處罰為主的結果管理轉變為以企業和政府共同防范主動管理內部風險為主的過程管理。

呼和浩特機場通過法定自查工作的開展，進一步明確了部門安全責任，提高了部門檢查問題的數量和質量。初步實現了責任意識轉變、觀念心態轉變、監察模式轉變和安全價值觀轉變的“四個轉變”。

春秋航空公司通過法定自查消除了部門與公司發現問題的倒掛現象。部門發現的問題是公司加第三方發現問題的1.58倍，兩級糾正預防有效關閉率達96.52%，提高了部門自我監督的質量、自我發現問題的能力、自我糾正的效果。

（四）試點單位開展自查的主要成效

1.提升了民航企業運行管理的合法合規性，降低企業失信風險。實現“文文相符、文實相符”，降低了企業因嚴重失信行為遭受相關懲戒的風險，推動了企業“從被動到主動，從他律到自律”的轉變。

2.強化了民航企業安全主體責任，提升企業安全生產水平。明確了安全生產的邊界，有利于企業安全價值觀的轉變，有效補充了SMS（企業安全質量管理體系）在發現問題上的短板。

3.消除和發現各類隱患，提高企業自身風險防控能力。隨著企業自查范圍和力度的提升，檢查標準的細化，檢查頻次的增加，可能引發不正常事件的水下“冰山”被消除在了萌芽狀態，大量隱患被消除。

4.理順了監管與被監管的工作關系，有利于實現民航企業主體責任和局方監管責任的良性互動。既增強了企業安全管理的主動性和積極性，又緩解了局方高資源消耗型監管的問題。使局方能將精力放到解決重點、難點和專項問題上來。

（五）試點中發現的問題與不足

1.監管事項庫有待進一步完善

一是及時同步性不夠。企業《自查事項清單》和《民航行業監管事項庫》的及時同步性有待提升。

二是部分項目內容較少。通航機場管理、通航運行人員資質、通航安全管理等方面的檢查內容相對較少。

三是個別項目不夠細化。事項庫中個別檢查內容和檢查標準表述寬泛、標準不一致，不便于企業自查人員掌握和執行。

四是部分條款不適用。航空公司在企業自身手冊體系和局方規章要求對接過程中存在部分條款不適用或不覆蓋的情況。

2.法定自查的有效融合性還需提升

一是監管執法系統與現有執法系統的融合不夠。目前民航行業監管執法系統已經建成啟用，但與各相關專業部門現有執法系統尚未完全同步、銜接。

二是自查與監管等工作的融合不夠?，F有的工作方式存在慣性，法定自查與上級要求開展的安全大檢查、安保審計等尚未有效融合，一定程度存在重復檢查的問題。

3.自查人員數量和能力存在不足

目前各試點單位檢查人員基本為兼職，人員培訓均為各單位組織開展，在整體檢查員隊伍建設和人員能力等考核把關等方面存在差異性，檢查員隊伍的規范管理模式還未形成，統一培訓工作有待開展。

民航法定自查的持續改進與完善

（一）對法定自查試點中發現問題的建議

一是要進一步完善監管事項庫。要根據法規變化及時修訂，及時補充完善通航方面的檢查內容，對檢查項目內容、標準進一步細化。

二是要推進建設和完善民航行業監管執法系統。要注意做好與FSOP、機場監管等系統，以及各個系統上執法數據統計的對接、融合。

三是要注意做好法定自查與其他檢查的有效融合。要科學組織檢查活動，對監管事項中常態監管和重點監管內容作出分類指引，對必檢和抽檢內容作出分級安排。管理局和監管局可以根據指引，科學確定年度行政檢查重點和檢查計劃，實現精準和高效監管。

（二）完善法定自查制度的思考

黨的十九大報告指出，要加強社會治理制度建設，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。建議在全面推行法定自查工作中，按照“四化”要求予以持續改進和完善，形成符合民航強國建設需要的民航法定自查制度。

一是按照社會化要求，進一步充分調動民航企事業單位參與法定自查積極性。

建議監管方與被監管方處理好“安全與發展、安全與效益、安全與正常、安全與服務”四個關系，在行業內部統一理念、達成共識，加大自查人員、資源投入，形成法定自查工作推進的良性運行機制。局方要貫徹落實行業信用管理，對自查工作成效突出的，可予以減免處罰、誠信加分等，促使企業自覺在自查中提升安全管理誠信意識。民航企事業單位可以嘗試和探索引進專業的第三方專業機構參與法定自查，或對法定自查結果進行評估等，達到提高法定自查質量的目的。

二是按照法治化要求，健全完善法定自查、信用體系建設的法規文件體系。

民航法治建設的總體目標是建立完善的民航法治體系，全面推進民航治理法治化，重點是完善民航法規體系、健全民航行業監管機制、增強民航市場主體守法意識。現有的法規文件依據雖基本完備，但除《安全生產法》以外，大部分為民航局令和文件，層級效力尚顯不足。建議積極推進《民航法》等法規修訂，在法律層面進一步明確各民航運輸參與方的安全責任，并適時將行業信用管理制度等有關文件規范上升為部門規章層級。

三是按照智能化要求，充分利用大數據、人工智能等科技手段提升法定自查水平。

大數據、人工智能等新技術應用日趨廣泛。建議借助執法系統的大數據集成功能，匯總、分析和研判自查情況，逐步實現對企業安全水平的精細化測量，來更加準確深入把握和分析行業整體安全態勢，精準地投放資源，提升安全管理效能。局方也可以將自查結果作為精準監管的依據。企事業單位要在自查中研究探索新技術應用，利用智能機器人、人機交互、安全監督移動端等新技術，通過非現場檢查、收集數據、系統分析等，以智能化提高自查工作實效。

四是按照專業化要求，強化企業自查人員隊伍建設。

建議民航企事業單位高度重視自查人員隊伍建設，建立專職、兼職自查人員隊伍，明確職責與工作任務，開展系統培訓。同時要充分調動全體員工的參與積極性，使涉及的企業各部門、各崗位，特別是一線操作人員對于“紅線、底線”具有比以往更為清晰的認識，保證自查工作的持續長久。建議局方加強指導，積極引導，加大培訓；各單位落實崗位規范職責，加強交流，取長補短，共同建設一支懂安全、素質高、能力強、技術精的法定自查工作隊伍。（其他作者：李秋艷、儲研瑾、丁校書）