養老服務財政負擔及對策

施欣彤

關鍵詞：養老服務;財政負擔;供給改革;引進外資

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月18日

一、引言

20世紀90年代以來，我國人口結構發生了巨大改變。根據國際社會的標準我國在2000年已經進入到老齡化社會，老年人撫養比不斷上升，1990～2015年間上升6%。陳艷玫等（2018）運用人口年齡移算模型研究發現當下老齡人口數量增速逐年加快;老齡人口向高齡發展，高齡人口增速加快。2017年新的政府工作報告中提到了養老的相關問題，2018年各項 “新政”相繼出臺，29個省市放開養老市場，鼓勵民間資本進入養老服務業。老年人的生活質量保障是一個公共政策問題，供給的充分性是首要要求，如果退休后無法維持退休前的生活狀態，將不可避免地給社會帶來負擔。然而，我國養老服務業依舊十分落后，主要問題有養老行業標準缺失、相關制度政策體制不完善、市場運營保證機制不健全等。

養老市場的發展依賴于政府的資金投入。海龍、尹海燕（2012）運用ARIMA模型研究了農村養老保險的財政支持;韓俊江、王天鑫（2015）研究了人口老齡化背景下養老服務供給和老年人生活保障的財政支持問題;童暉（2014）針對如何建立政府與市場的關系，如何進行養老體系的建設進行了分析;等等。但養老服務業財政支持能力的量化研究依然很少，而這正是本文的研究重點。2016年3月5日公布的政府工作報告明確了2016年經濟增長預期目標（6.5%～7%），給我國經濟增長劃定了明確區間，財政收入是否還能實現養老服務業的可持續發展受到關注。

二、養老服務業資金投入測算及財政負擔分析

政府財政性資金的投入是養老產業資金來源的主要部分，資金規模直接關系到養老產業的發展。國家信息中心經濟預測部胡祖銓博士在《我國養老服務業的財政性資金投入規模研究》一文中指出，“十三五”期間，政府在養老服務行業的投入進一步加大，合計投入2，908億元，年均581.6億元。他對養老服務業財政性資金的規模和缺口進行了測算，如表1所示。（表1）

（一）養老服務財政性資金投入規模預測。根據表1中數據可以粗略算出每年財政性資金在養老服務業投入的環比增長率，大概都在16.5%左右。若增速在短期內沒有太大波動，可利用增長模型預測出未來幾年內財政性資金在養老服務業的投入規模。根據以上分析，取reve0為2013年我國養老服務業的財政性資金投入規模，將財政性資金投入規模關于年度的變動表示如下：

基于國內生產總值隨時間的變動關系及財政收入與國內生產總值的關系，可對2019～2025年財政收入預測，并計算養老資金投入規模在財政資金中的占比作為財政負擔，見表4。（表4）

從財政資金缺口看，在財政資金投入規模增速不變的情況下，到2022年資金缺口轉負為正，說明養老服務財政性資金投入總計將超過政府承擔的養老投資需求。這一方面得益于財政資金投入力度的加大，另一方面是因為資金來源渠道不斷拓寬，減少了政府作為供給主體承擔的資金。這有利于充分發揮財政資金的杠桿作用，引導養老服務業的健康發展。

從財政負擔看，在財政資金投入規模增長速度保持不變的情況下，政府支持養老服務業發展的財政資金支出負擔逐年增加。實際上，從“十二五”規劃開始，此投入比重就不斷加大。過去幾年中，養老服務業支出占比從2013年的0.19%上升到2017年的0.28%，其中的原因可能是隨著中國人口老齡化的加劇和社會的進步，傳統意義上的養老不再能滿足老年人的需求，建設新型的養老體系需要更多的資金。機構養老、社區養老模式不斷發展，“醫養結合”等理念提出，新的時代背景對養老服務業的設施條件提出了更高的要求，加大財政投入是必須的也是必然的。從預測數據看，到2025年，養老服務財政負擔將達到0.58%，制定合適的政策推動養老服務的發展至關重要。

三、降低養老產業財政負擔的對策建議

盡管我國養老服務的資金投入逐年上升，但養老資金供求矛盾突出，政府扶持政策落實還不到位。發展養老服務業勢在必行，發揮市場在養老服務中的作用，引入多元化的養老投資主體對養老服務業的持續發展顯得尤為重要。

（一）基于PPP模式的養老服務供給改革。2017年8月18日，財政部、民政部、人社部下發了《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》（財金[2017]86號），鼓勵社會資本拓展養老服務業務。意見特別提出，要利用PPP模式轉型養老機構，吸引更多的民間資本加入養老服務的運營管理。自PPP模式從一種市場投融資手段逐漸演變成市場和社會共同提供公共產品的供給方式，將PPP模式引入養老產業，通過PPP模式撬動資金杠桿成為解決養老服務供求矛盾，引導民間資本有序進入養老產業的助推器。截至2017年8月底，全國財政部PPP綜合信息平臺項目庫的養老項目有321項，合計金額約1，915.269億元。從項目投資的單筆金額來看，投資金額在600萬到130億元間不等。最早的入庫項目在2012年發起，2015～2016年高速發展。近3年的時間內發起的項目占全部入庫PPP養老項目的比重近90%。PPP養老項目的落地率約為26.6%，處于識別和準備階段的PPP養老項目有257個，加上已落地約70個PPP養老項目，預計到2019年，我國約有138個處于采購或執行階段的PPP養老項目。具體項目發起時間如圖1所示。（圖1，數據來源于財政部政府和社會資本合作中心）

PPP項目以“多贏”為合作理念，通過構建PPP項目績效評估框架可以發現，PPP模式能有效幫助私人企業實現利潤的特性使其在各領域得以快速發展。PPP模式的養老服務供給通過政府與社會簽訂協議的方式，從兩個方面解決了民營資本在養老產業的發展持續性問題。一方面增加了民間資本在養老服務業存活的可能性，成功地挑起民間資本進入的積極性。養老產業投資期長、收益低、風險大的特征讓許多投資者望而卻步。民辦的養老機構市場份額小，沒有政策的引導社會資本進入養老服務業沒有積極性。在PPP模式下私有資本得以涌入，政府與民營企業優勢互補，打破政府壟斷的僵局，在很大程度上彌補了財力缺口;另一方面民營養老機構大都收費較高、社會認可度低，這導致了不少民辦養老機構空床率高，引起資源的浪費，也加大了民辦養老機構生存下去的難度。而PPP模式的這種協議的方式削弱了社會資本的逐利性，解決了民辦養老機構收費較高，普通人承擔不起的問題，充分配置市場資源，讓更多人享受到優質的養老服務，推動了民辦養老機構的發展。

（二）放寬外資準入限制，助力發展養老服務。2016年國家印發了《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，養老產業迎來新政。據統計，目前已有26個省市明確提出養老市場向外資開放。外資養老機構的發展對引入新鮮的養老理念、成熟的運營管理經驗大有裨益。不少國外投資者也看好中國養老市場的發展潛力。柏泰投資集團的創始人和管理合伙人沃特爾·巴特勒曾向《第一財經日報》記者表示中國養老市場發展前景樂觀，有很多創業機會，他愿意將歐美發達國家創新的好產品引入到中國來。根據中國社科院老年研究所的估計，中國養老市場的商機約1，000億元，到2030年有望增至萬億。法國、美國、日本、韓國已在我國養老市場展開布局，不少地區外資養老機構已經發展起來。主要外資養老機構概況如表5所示。（表5）

外資的引入能有效刺激國內養老機構的發展。當外資養老機構進入到國內市場參與競爭，在相同的外部市場環境的條件下，競爭壓力促使國內養老機構加速技術水平的提升，這有利于增加產出、拉動內需、增加國民收入并進一步促進財政性資金在養老服務業投入的增長，為養老機構購買更先進的設備和服務技術研發提供了資金來源。養老服務業的勞動力工資隨之上漲，增加勞動積極性，利于引入先進人才，進一步促進國內養老機構的發展，由此進入到一個良性循環的過程。但是，任何事情都具有兩面性。如果外資養老機構的引入對我國公立和民營機構產生了沖擊，或是為了一味地追求利潤而投資于高端養老，提高成本，阻礙普通家庭享受養老服務，這都會造成養老市場的混亂。因此，政府監管必不可少。

（三）發揮財政資金的引導作用。盡管引入民間資本及放寬外資進入養老市場限制是緩解財政負擔和解決養老服務供需矛盾的重要手段，但政府仍是養老服務業的投資主體。首先，由于養老服務具有公共屬性，完全依靠市場提供，讓投資者依靠提供養老服務回收資金可行性很低。只有依靠政府部門才能在養老市場注入活力，提高資金使用效率，增加養老設施供給。其次，由于地區間發展程度的差異，不同省市養老設備和居民的思想觀念也各不相同。這會造成養老市場地區發展的不平衡。再加上資金的趨利避害的屬性，如果將資本赤裸裸地暴露在市場競爭環境下，一些落后地區的養老市場將會萎縮。因此，中央政府應該統籌規劃，從宏觀角度做好資金的調配，針對各地區的老年人口數和經濟發展狀況撥付資金，縮小地區間的發展差異。為建立一個覆蓋面廣的社會保障體系，政府可以創立一種社會契約，明確每個公民的財政責任和社會權利，通過普遍稅收和繳費提供普遍的社會保護。此外，為拓寬融資渠道，政府可以建立金融創新試點，根據養老服務業的投資特點設計養老投資基金等系列金融投資產品，吸引更多的金融機構加入養老產業。為提高財政資金的使用效益，可以建立財稅基績效考評機制，通過考評結果準確反饋養老服務存在的問題，并有針對性地進行改進。因此，政府要不斷探索先進的養老服務業務發展路線，出臺創新性政策，優化投資結構，發揮財政資金杠桿作用，積極有效引導產業資本有序進入養老服務領域。對民營資本，可采取減稅等政策優惠措施，保護好其在養老產業的積極性，形成政府支持引導、政府和社會資本合作、外資助力的養老產業發展良好格局。

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