財政支農視角的農田基礎設施管護機制優化研究

杜濤　田建民　張穎，孟俊杰　孟瑤　陳士勃

摘 ? ?要：為完善農田基礎設施管護機制，提高農田基礎設施管護效果，通過實地調研，系統分析了上海、福建、河南、安徽、寧夏、云南六省市農田基礎設施管護的模式、效果及原因。結果表明，專業部門“管養分離”模式效果不佳，村集體管護模式多數效果較差，農民用水協會管護模式多數名存實亡，新型農業經營主體管護模式和市場方式管護模式效果較好，農田基礎設施管護效果總體較差，原因在于管護各自為政、資產移交不到位、管護經費缺口大、管護經費使用制度不合理等。基于此，提出建立農田基礎設施統一管護機制、明晰農田基礎設施產權、優化管護方式及管護經費使用制度等建議。

關鍵詞：財政支農;農田基礎設施;農業綜合開發;管護機制;產權

中圖分類號：S28 ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2019.04.012

Optimization of Management and Maintenance Mechanism of Farmland Infrastructure from the Perspective of Financial Support for Agriculture

DU Tao， TIAN Jianmin， ZHANG Ying， MENG Junjie， MENG Yao， CHEN Shibo

（Institute of Agricultural Economy and Information， Henan Academy of Agricultural Sciences， Zhengzhou， Henan 450002， China）

Abstract： In order to optimize the management and maintenance mechanism of farmland infrastructure， based on the survey data of six provinces（Shanghai， Fujian， Henan， Anhui， Ningxia， Yunnan），from the perspective of financial support for agriculture， the mode ?effects， and issues of the farmland infrastructure management and maintenance were analyzed. The results showed that compare to the separation of operation and maintenance mode， the village collective management and maintenance mode and the water user association management and maintenance mode， the new agricultural management entities management and maintenance mode and the market management and maintenance mode were effective. There was some problems which existed in the management and maintenance of farmland infrastructure， including unclear property right， halfway asset transfer， big gap of foundation， unreasonable management system of foundation， etc. Based on the above results， the following suggestions were provided： to establish the national management and maintenance mechanism， to clarify the property rights， to optimize the management and maintenance mode， to improve the usage ways of management and maintenance foundation， etc.

Key words： financial support for agriculture; farmland infrastructure; comprehensive agricultural development; management andmaintenance mechanism; property right

中國特色社會主義進入新時代，農村改革迎來兩大制度創新：一是農村集體產權制度改革，將農村資產分為資源性資產、非經營性資產和經營性資產三類，并對三類資產提出了不同改革要求;二是農地“三權分置”改革，放活農地經營權，家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業龍頭企業等新型農業經營主體逐漸成為農業農村現代化建設的主力軍。農田基礎設施產權改革和使用、管護主體的改變，對農田基礎設施的運營和管護機制提出了新的要求。同時，2018年國務院機構改革，將國家發展和改革委員會的農業投資項目、財政部的農業綜合開發項目、國土資源部的農田整治項目、水利部的農田水利建設項目等管理職責統一整合到農業農村部，農田基礎設施的管護面臨新的機遇和挑戰。

在農田基礎設施管護方面，學者們的研究成果較少。在管護模式方面，姜翔程等[1]提出了農田水利設施管護的4種模式，即以專業化為特征的管養分離模式、村級五位一體管護模式、專業大戶和家庭農場主導的用水協會管護模式、農民專業合作社和農業企業管護模式;張治華等[2]認為項目管護應以鄉鎮和村委會管護為主，同時也應有農民用水協會和農戶承包等管護模式，戴旭宏和唐新[3]以四川為例分析了農業基礎設施管護的成都模式、內江模式、廣安模式、兆雅模式及其存在的問題。在管護效果和農戶參與方面，蔡榮[4]指出小型農田水利設施管護效果整體較差，僅有不足40%的農戶愿意參與小型農田水利設施的建設和維護，絕大多數并不具有任何形式的投資意愿;黃征[5]指出村民參與管護的意愿非常薄弱，僅有19.6%的村民愿意參與設施后期管護;王昕和陸遷[6]則認為，不同管理方式的農戶滿意度差異較大，用水協會管理方式下農戶滿意度最高，私人承包其次，村集體管理方式下農戶滿意度最低;袁俊林等[7]從理論和實證上探究了農戶參與小型農田水利設施管護行為的影響因素。在組織管理方面，龍子泉和杜威漩[8]認為健全的制度規則、優秀的領導者促進組織社會資本的提高，對農田水利設施管護效果起到正向影響;孫良順[9]提出從構建一主多元的小型農田水利設施供給體系、重建村社灌溉單元、完善一事一議財政獎補制度、改進項目制下的小型農田水利設施供給等方面優化小型農田水利設施的供給機制。在管護對策方面，任貴州[10]、王鳴鶴[11]從增強對農戶參與意識的培育、完善參與激勵機制、加強組織領導和制度建設、強化設施管護責任等方面提出治理對策;董璟等[12]、張海歐等[13]從加強農田防護、提升工程技術措施等方面提出建議。

可以看出，農田基礎設施管護的研究主要集中于管護模式、農戶參與、組織管理、對策建議等方面，研究角度主要著眼于個案研究和農戶參與，缺乏對農田基礎設施管護發展趨勢的分析、對管護困境的制度考量，以及對管護機制優化的深度思考。鑒于此，筆者從財政支農項目視角，以農田基礎設施管護機制優化為切入點，分析農田基礎設施管護的模式、效果及其原因，結合農田基礎設施管護面臨的新形勢，從機制優化的角度提出完善農田基礎設施管護的政策建議，以期完善農田基礎設施管護機制，提高農田基礎設施管護效果。

1 數據來源與分析方法

通過與國家農業綜合開發辦公室合作，課題組選取上海、福建、河南、安徽、寧夏和云南6個經濟發展水平不同、地理區位差異較大的省份，每個省隨機選取農業綜合開發項目縣2個，每個縣隨機選取農業綜合開發項目區3個，采取召開座談會、面訪、現場考察等方式就農田基礎設施管護情況進行全面調研。在各省，首先召開由市、縣等基層部門參加的座談會，圍繞農田基礎設施管護的主要做法、取得的成效、存在的問題、主要經驗、意見建議等方面進行詳細座談，然后到各項目區進行實地考察，并就農田基礎設施管護的完好度、群眾滿意度、資金保證度、群眾參與度等方面進行問卷調查，共計召開省級座談會6次，縣級座談會12次，考察項目區36處，問卷調查120份（表1）。

2 ?結果與分析

2.1 管護模式及效果

管護模式（表2）主要有：（1）專業部門“管養分離”模式。主要由政府投資建設的大中型農田水利設施，如大中型水庫、泵站等，由水利管理部門進行運行管理，水利管理部門剝離組建的專業化維修養護企業進行維修養護。（2）村集體管護模式。主要由農業開發財政投資建設、項目村受益的小型農田基礎設施，如小型農田水利工程、水泥路和農田林網等，由村集體成立專業隊或指派專人負責運行管理和維修養護。（3）農民用水協會管護模式。政府投資或者財政補助建設的小型農田水利設施，由受益戶組成農民用水協會負責運行管理和維修養護。（4）新型農業經營主體管護模式。由農業產業化龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體直接申報、國家財政補助建設的農業開發項目，項目實施后形成的資產，由新型農業經營主體持有和管護。（5）市場方式管護模式。對于適宜市場化經營的單體工程設施，如機電井、大塘、提灌站、農田林網等，采取承包、租賃、拍賣等市場方式轉讓經營權，由承包經營者負責管護。

專業部門“管養分離”模式，由于競爭不充分，維修養護企業良莠不齊，加之維修養護任務不足、維修養護資金缺乏等原因，導致設施維修養護不善[12]。村集體管護模式，除少數村以外，大多數村由于領導能力弱、集體經濟差、管護經費缺乏等原因，管護效果較差。農民用水協會管護模式，除少數農民用水協會外，大部分農民用水者協會因凝聚力不強、水費收取困難、管理不到位等原因，名存實亡。新型農業經營主體管護模式，由于責權利相對明確、統一，管護效果很好。市場方式管護模式，以市場化運作為價值取向，調動了農民群眾參與工程管護的責任心和積極性，運作效果較好。總體來看，專業部門“管養分離”模式效果不佳，村集體管護模式多數效果較差，農民用水協會管護模式多數名存實亡，新型農業經營主體管護模式和市場方式管護模式效果較好，農田基礎設施管護效果總體較差。

2.2 原因分析

由于管理體制不順、產權虛置等，管護制度的執行流于形式。同時，“公地悲劇”的存在，不少項目區群眾認為農田基礎設施是國家投資興建的，不關農民的事，甚至為了自身利益而對農田基礎設施隨意毀壞。特別重要的是，項目區大多數位于以農業為主的農業縣，縣鄉財政困難，集體經濟薄弱，農民收入低，管護經費籌措困難，一些地方出現政府無法管、基層組織無力管、受益農民不愿管的窘境。

2.2.1 多龍治水、各自為政 在農業開發領域，涉及國家發展和改革委員會的農業投資項目、財政部的農業綜合開發項目、國土資源部的農田整治項目、水利部的農田水利建設項目、農業部的現代農業發展項目等，項目建設各自為政，項目管護良莠不齊，甚至根本沒有后續管護措施。據調研，除了財政部門的農業綜合開發項目具有按照一定比例計提工程管護經費的制度性安排以外，其他部門的涉農投資項目均沒有安排專門的管護資金。

2.2.2 產權虛置、資產移交不到位 產權明晰、資產移交，是管護的基礎和前提。就財政部的農業綜合開發項目來說，雖然《國家農業綜合開發資金和項目管理辦法》第三十九條規定：土地治理項目實施單位應當依照《基本建設財務規則》有關資產交付管理的規定，及時辦理資產交付，并根據資產交付情況明確工程管護主體。但是，由于產權沒有明確的政策規定，縣級農發機構在辦理工程資產移交時，沒有對工程進行竣工財務決算，沒有真正進行資產移交，只是通過協議方式將工程的管護責任移交給了鄉鎮政府，鄉鎮政府又按同樣方式將工程管護責任移交給了村集體。工程移交僅僅是管護責任的移交，而非徹底的工程資產的移交。

2.2.3 管護經費缺口大 雖然按照相關規定，農田基礎設施管護經費的來源包括縣鄉財政按規定提取的資金、村集體經濟收益、農田基礎設施運營收入、社會捐贈等。但是，一方面財政計提經費不足，據河南省測算，每萬畝土地治理項目區每年需要管護經費10萬元，可以計提與籌集的資金總數大約為20萬元，最多只能滿足3年項目管護運行的需要;另一方面多方籌資困難，即使在經濟發達的蘇南地區，如蘇南震澤鎮和七都鎮，14年多方籌集的管護資金分別為32.1萬元、19.4萬元，而蘇南震澤鎮某村僅村內田間溝渠清淤每年花費達3萬余元[5]。

2.2.4 管護經費使用制度不合理 首先，經費使用范圍不合理。《國家農業綜合開發土地治理項目工程管護暫行辦法》第九條規定：工程管護經費的使用范圍主要包括在工程設計使用期內的公益性農發工程及設備的日常維修，必要的小型簡易管護工具和運行監測設備購置等。經費使用范圍不包括管護人員工資開支，管護人員工資報酬得不到保障，難以調動管護人員的工作積極性。其次，經費使用標的不明確。《國家農業綜合開發土地治理項目工程管護暫行辦法》第七條規定：工程管護經費專項用于農發工程管護。經費使用沒有明確A項目提取的管護經費專項用于A項目的日后管護，還是可以用于往年B項目的管護。第三，經費使用程序繁瑣。《國家農業綜合開發土地治理項目工程管護暫行辦法》第十一條規定：農發工程管護經費的使用必須由農發工程管護主體提出用款計劃申請，經所在村民委員會和鄉級政府審查同意，報經縣級農發辦事機構審核批準后，依據批準的用款計劃，按縣級財政報賬制度有關規定支付資金。除嚴重損毀外，農田基礎設施的日常維修養護，具有費用數額小、次數頻繁等特點，管護人員礙于管護經費層層審批的繁瑣程序，對一些小的自然損毀聽之任之。

3 ?結論和建議

主要結論：（1）專業部門“管養分離”模式效果不佳，村集體管護模式多數效果較差，農民用水協會管護模式多數名存實亡，新型農業經營主體管護模式和市場方式管護模式效果較好，農田基礎設施管護效果總體較差。（2）農田基礎設施管護效果較差主要是由于農田基礎設施管護多龍治水、各自為政，產權虛置、資產移交不到位，管護經費缺口大，管護經費使用制度不合理等，其中機制不順、經費不足，是管護效果較差的根本所在。

農業農村部的組建，農業開發多龍治水的局面得以終結，農田基礎設施管護面臨新的機遇。為此，特提出如下建議。

第一，建立農田基礎設施統一管護機制。黨的十九大作出實施鄉村振興戰略、加快推進農業農村現代化的重大決策部署。推進農業農村現代化，迫切需要加快農田水利、道路、電力、林網等基礎設施建設，并就農田基礎設施建設進行統一規劃、統一管護，統一標準、規則與制度等。地方政府可以根據各地實際制定具體的實施細則。

第二，明晰農田基礎設施產權。加快農田基礎設施產權改革，明晰財政支農項目形成的農田基礎設施產權。對于各級財政投資為主形成的大中型農田基礎設施，可以按照投資比例劃分所有權，其中財政投資所占股份由縣鄉政府持有。對于財政支農形成的小型農田基礎設施，將產權明確為所在村集體，以壯大村集體經濟。對于新型農業經營主體申請的財政支農項目形成的小型農田基礎設施，適宜將產權明確為新型農業經營主體法人所有，并將財政支農項目形成的固定資產的價值以股份量化的方式確認到新型農業經營主體全體成員。

第三，提高中央和省市政府的管護經費籌集責任。糧食生產經濟效益低，但對于保障國家糧食安全意義重大。中央、省、市政府應加大對農區基礎設施建設、管護的責任，加大對農區基礎設施建設和管護經費的支持，如提高涉農項目管護經費的提取比例，設立農田基礎設施管護專項經費等。

第四，優化農田基礎設施管護經費使用方式。將農田基礎設施管護資金分為設施養護資金和設施大修資金，其中，大中型農田基礎設施管護資金和小型農田基礎設施大修資金，由縣級政府統一掌握，按照基金使用制度專款專用，統籌用于縣域內大中型農田基礎設施的管護和小型農田基礎設施的大修。小型農田基礎設施養護資金直接交由村集體、農民自治組織、新型農業經營主體等管理，用于小型農田基礎設施的日常養護。管護經費的使用范圍包括管護人員的工資開支。

第五，優化農田基礎設施管護方式。對于大中型公益性資產，采用政府購買服務方式，通過公開招標擇優確定專業養護企業。對于小型公益性資產，由所在村集體成立專門養護隊伍，經費來自村集體積累和財政補助。對于小型經營性資產，采取承包、租賃、拍賣等市場方式進行管護。大力發展新型農業經營主體，對于新型農業經營主體申請的財政支農項目修建的農田基礎設施，由新型農業經營主體進行管護，財政給予補助。鼓勵發展民間自治組織，培育以專業大戶和家庭農場為主導的用水協會，由財政給予資金補助。

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