政府產業監管體制改革路徑比較研究

惲薇 李葉妍

【摘 要】應時代和產業發展的要求，傳統監管的弊端催生了政府產業監管新一輪體制改革，沿循國內外產業監管體制改革實踐之路，深刻認識我國同發達國家之間的差距，發現監管體制改革一般規律下的特殊性，有利于新時期我國進一步深化產業監管體制改革創新。

【Abstract】 In response to the requirements of the times and industrial development， the drawbacks of traditional regulation system have given birth to a new round of the government industrial regulation system reform. Along the way of the practice of the industrial regulation system reform at home and abroad， we have a profound understanding of the gap between the developed countries and China. And it is beneficial to deepen the reform and innovation of the industrial regulation system in China during the new era through discovering the particularity under the general rules of the regulation system reform.

【關鍵詞】產業監管體制；路徑比較；改革創新；新時期

【Keywords】 industrial regulation system； comparison of the path； reform and innovation； new era

【中圖分類號】F203 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2019）02-0039-03

1 引言

當前，我國大力推進國家治理體系和治理能力現代化，對創新政府管理與監管體制機制提出了新的更高的要求。放眼全球，各國政府無論在壟斷產業還是非壟斷產業的監管體制改革路徑選擇方面有共通之處又存在一定差異，發現各國改革實踐一般規律下的特殊性，可以為新時期我國進一步深化產業監管體制改革創新提供有價值的借鑒。

2 發達國家政府產業監管體制改革路徑比較

本研究將監管對象大體分為自然壟斷產業和非自然壟斷產業兩種類型，選取美國、英國兩個發達國家，重點分析其在兩個產業類型領域的監管體制改革實踐并總結普遍經驗，其中，自然壟斷產業以油氣產業為例，非自然壟斷產業以金融業為例。

2.1 發達國家自然壟斷產業監管體制改革路徑

自然壟斷產業方面，目前發達國家對產業實行激勵性監管或放松監管是大體趨勢，可以總結為監管改革三步走路徑，即首先破除行政性壟斷，其次取消競爭性領域價格管控，最后加強外部性監管[1]。

2.1.1 美國：由全面監管到放松監管

美國的天然氣產業起步于20世紀初，相應的政府產業監管也開始較早。1938年第一部產業監管法律《天然氣法》（the Natural Gas Act）①的確立標志著美國天然氣產業政府監管開始，聯邦和州分級監管體制初步建立：聯邦能源監管委員會作為獨立監管機構負責州際管道監管，各州公用事業委員會負責州內監管。 “州際天然氣公司訴聯邦電力委員會”和“菲利普斯石油公司訴威斯康星州”兩案判決后，1954年起天然氣生產商價格及管道公司價格全部管轄權歸委員會所有，開啟全面監管格局②。直至20世紀70年代，美國國內天然氣嚴重短缺，《天然氣政策法》應運而生，做出1985年起取消價格監管的重要修改。自此至20世紀90年代初，美國處于放松產業監管階段，能源監管委員會第436號令、第500號令等一系列法律法令陸續發布，將天然氣運輸服務價格監管置于合理范圍內，完全解除了井口價格管制和銷售市場管制。1992-2000年，能源監管委員會又通過第636號令、第637號令及其AB令，推動實現了以管道環節為競爭機制突破口的全產業市場化改革。

2.1.2 英國：由強制性監管到激勵性監管

英國在石油天然氣監管方面的體制也比較完善，1934年《石油（生產）法案》、1964年《大陸架法》、1986年《天然氣法案》、1987年《石油法》及1995年《石油和海底管道法》，構成了油氣產業完整的監管制度框架③。英國對油氣產業監管采用政府與企業合作監管模式，1998年成立的油氣產業監督會由政府和100%私有化油氣公司代表組成，PILOT領導小組則對產業監督會進行監管，實現了政府與市場在產業監管上的互補關系與互動機制。與美國基本同步，英國在20世紀七八十年代，壟斷產業監管理念也發生了重大轉變，由強制性監管發展為激勵性監管，且與行業市場化同步進行。

2.2 發達國家非自然壟斷產業監管體制改革路徑

非自然壟斷產業方面，加強金融監管已成國際大勢，尤其2008年金融危機后各國監管體制改革的訴求更為迫切[2]。根據《金融監管的結構：全球市場的路徑與挑戰》（2008）④報告中的劃分，世界主要國家的金融監管模式大致分為功能監管、機構監管、綜合監管和雙峰監管，代表性國家分別對應美國、中國、英國和澳大利亞。

2.2.1 美國：由功能監管到雙峰監管

美國實行以美國聯邦儲備系統為主的功能監管體制。功能監管保留了分立監管的基本體制，對于相同的金融行為可交叉監管。1999年《金融服務現代化法》增加了美聯儲傘式監管功能，使其成為兼管銀行、證券、保險行業的聯邦級監管機構。同時，聯邦存款保險公司負責監管非聯儲會員銀行，國家信用社管理局負責監管參加聯邦保險的信用社，三個機構均為獨立的聯邦政府機構[3]。美國證券交易委員會負責證券監督和管理，是直屬聯邦的獨立準司法機構。美國各州還設有州內監管部門，即州銀行，主要負責對本州注冊的銀行進行監管，并且幾乎所有注冊銀行都參加了聯邦存款保險，因而要接受聯邦和州金融監管機構的雙重監管。但由于多個聯邦級監管機構并存、聯邦級和州級監管機構并存，形成監管職能交叉重疊。2008年，美國提出了涵蓋短中長期的最優監管框架改革方案，不再區分銀行、保險等行業，而是按照監管目標及風險類型劃分為市場穩定監管、宏觀審慎監管、商業行為監管三個層次，并將雙峰監管作為最優模式與長期目標⑤。

2.2.2 英國：由綜合監管到雙峰監管

英國在20世紀80年代以前與美國一樣采用分立監管模式，但進入20世紀90年代之后進行了一系列改革，形成了綜合監管模式。1998年《英格蘭銀行法》賦予英格蘭銀行獨立制定貨幣政策的能力，隨后英格蘭銀行、證券投資委員會和其他金融自律組織聯合成立了金融服務局，并于2000年通過《金融市場與服務法案》。金融服務局維護整個金融系統穩定，內設有金融穩定委員會和金融市場穩定局，負責金融市場風險監管及維護金融消費者的權益。綜合監管模式更適于金融市場較小的國家，但其集中統一、缺乏競爭約束的機制可能會降低監管效率并導致尾部風險，從而引起金融不穩定⑥。因而英國深刻反思原有監管體制的審慎性不足，于2012年頒布新的《金融服務法案》，撤銷原金融服務局，代之以金融政策委員會，維護整體穩定職能不變；成立審慎監管局和金融行為監管局，分別負責對吸收存款機構、保險公司和系統重要性投資公司等進行審慎監管及對所有在英金融機構進行行為監管，雙峰監管體制正式確立。

3 政府產業監管體制改革國際經驗對我國的啟示

美國、英國等發達國家作為監管理論起步較早、監管改革實踐較為領先的國家，其改革路徑可供我國未來監管改革參考的經驗更豐富、借鑒意義更強。

3.1 自然壟斷產業監管體制改革國際經驗的啟示

對比發達國家和我國自然壟斷產業的改革路徑，以油氣產業為例，大部分發達國家在油氣運輸環節打破壟斷、完成市場化改革的同時實行了放松監管政策，實現了網運分開；而我國目前依然采用上下游一體化少數央企經營體制，不向第三方開放，縱向一體的缺陷日漸突出，同時企業經營自主權出現下降趨勢，嚴重依賴國家管理和補貼。對于流通環節和煉化環節，廠商價格和井口價格監管都已解除，是競爭性的；而在我國，這兩個環節由少數企業特許經營，雖然近年來在零售層面三大油氣企業逐步與民企合作，但仍占據絕大部分份額，市場壁壘固化，同時煉化環節審批過嚴反而形成逆向調節，形成低水平產能過剩。并且我國與發達國家在監管制度方面的差距尤為突出，發達國家壟斷產業監管改革自始至終都在國家及監管機構頒布法律法令后依法實施，監管制度體系較為完整，而我國監管機構及法律法規則較為滯后和缺位。因而，下一步監管體制改革需要加大力度推進市場化改革與相關法律法規“廢改立”。

3.2 非自然壟斷產業監管體制改革國際經驗的啟示

與英美等發達國家非自然壟斷產業，如金融業的監管改革相比，我國過去的金融監管體制屬于典型的機構監管模式，2017年成立的國務院金融穩定發展委員會使我國金融監管由機構監管的分立監管體制向雙峰監管體制邁出了一大步。但我國資本市場仍處于新興及轉軌發展階段，金融創新和金融科技的浪潮洶涌而來，目前我國政府尚未找準金融創新與金融監管之間的合理平衡，仍面臨被傳統金融機構“俘獲”的可能。且面對新興金融風險，我國缺少對應的金融行為監管機構（諸如美國金融消費者保護局、英國的金融行為監管局），相關法律也處于被動補漏的階段，急需加快新一輪監管體制改革步伐。

4 新時期我國產業監管體制改革創新方向與建議

前文精準定位了當前我國監管體制改革所處階段和國際差距，由此提出新時期我國產業監管體制改革創新方向與建議。

4.1 處理好政監政企關系，把握監管現代化“脈搏”

在我國監管體制改革過程中，如何處理政監關系直接影響監管機構設置及監管決策。根據國家治理能力現代化和政府職能轉變的要求，我國政府產業監管應采用政監分開模式，實現政策制定與政策執行機構間的合理制衡。至于政府與市場關系的處理，應繼續推進政企分開的市場化改革，鼓勵政府發揮以激勵性監管為主、服務與引導行業發展的職能，健全事中事后監管，加強監管科技滲透與創新，推動形成大市場、大監管、大服務的監管現代化格局[4]。

4.2 充分發揮機構監管效能，呈現新時期監管新面貌

國家專門設立金融穩定發展委員會統籌監管及防控金融系統性風險，從而大力推動金融監管專業化、統籌化、功能化、責任化。下一步改革的重點應是不斷強化監管機構在統籌監管與功能監管方面的職能，更加重視行為監管，指導其他分業監管機構，持續激活宏微觀“雙動能”，從宏觀上控制系統性風險，從微觀上把握各類新興機構爆發式增長的監管風險與職責。在新時期新格局下建立穿透式監管機制，防止監管套利和監管俘獲，力促金融行為監管機構設立，融入全球“雙峰監管”改革趨勢，呈現監管新面貌。

4.3 推動國企產權制度改革，發掘產業監管體制新空間

新一輪國企產權制度改革，將為民間資本參與國企經營投資活動、構建激勵性監管體制提供廣闊空間。一方面，自然壟斷型國有企業應加大產權制度改革力度，降低行業壟斷特征；另一方面，非自然壟斷業務也應逐步降低甚至取消準入門檻，引入民間資本或境外資本，形成多元化競爭。在當前監管仍顯薄弱的基礎上，通過引入市場化機制、突破雙重經濟體制，構建激勵相容、市場取向的新時期產業監管體制框架，對于建立和完善現代化經濟體系也將發揮重要作用。

4.4 完善相關法律體系，為深化體制改革保駕護航

監管機構應依法行使其監管權力、履行其監管義務，反壟斷法律等相關法律法規是監管機構執行其監管職責的依據和標準。我國監管透明度不足制約著社會對監管機構的有效監督，阻礙了監管體制改革進程，因此，應首先完善監管專門法律法規，建立起產業監管的信息公開制度基礎，向公眾公布監管機構的監管依據、過程與結果，真正強化政府公信力、提升監管效能。

【注釋】

①劉戒驕：《美國天然氣產業監管及其啟示》， 載《天然氣經濟》2005年第1期，第21-26，79頁。

②范必，等：《 中國油氣改革報告》，北京：人民出版社， 2016年版，第 168-169頁。

③馬衛華， 董佳：《 英國石油天然氣監管法律制度探析》， 載《華北電力大學學報（社會科學版）》2008年第6期，第32-36頁。

④G30. The Structure of Financial Supervision： Approaches and Challenges in a Global Marketplace ，Washing-ton. DC， 2008，p10-70.

⑤吳云， 史巖：《監管割據與審慎不足：中國金融監管體制的問題與改革》，載《 經濟問題》2016年第5期，第30-35頁。

⑥張曉樸， 盧釗：《金融監管體制選擇：國際比較、良好原則與借鑒》，載《國際金融研究》 2012年第9期，第79-87頁。

【參考文獻】

【1】G. J. Stigler. The Theory of Economic Regulation[J]. Bell Journal of Economics& Management Science， 1971， 2（1）：3-21.

【2】李葉妍.新監管新體制下中國市場競爭環境評估[J]. 財經智庫，2019（1）：92-102.

【3】李葉妍，汪海.建設現代化經濟體系 理順政府與市場關系的改革實踐——十八大以來深化經濟體制改革實踐綜述[J].中國經貿導刊（中），2018（35）：98-101.

【4】王敏，徐晉濤，黃卓. 能源體制改革：有效的市場，有為的政府[J]. 國際經濟評論，2014（04）：37-53.