杜絕政府信息公開申請權濫用

周漢華

【摘要】伴隨著政府信息公開制度的推行，實踐中出現了少數以政府信息公開申請為由，以求達到不正當目的的申請人，給行政機關和司法機關工作帶來不必要的負擔。杜絕政府信息公開申請權濫用，應不斷健全信息公開工作體制機制，防止個別人濫用行政與司法資源，導致制度背離設計初衷。

【關鍵詞】信息公開 申請權 訴訟程序 【中圖分類號】D920.4 【文獻標識碼】A

申請權濫用，會消耗大量的行政資源，擠占司法資源

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱為《條例》）自2008年實施以來，推動知情權制度迅速普及，助推法治政府建設步伐，為國家治理體系與治理能力現代化作出了突出貢獻。同時，實踐中反映比較突出的一個問題是政府信息公開申請權被少數人濫用，重復向政府申請信息公開，向法院提起信息公開訴訟，將政府信息公開作為謀求特殊利益的工具，特別在涉及土地資源、房屋征收、行政履職、投訴舉報，以及歷史遺留問題等領域尤為明顯。比如，少數申請人由于對征地拆遷補償不滿意，就轉而要求申請政府公開各類與征地拆遷相關的信息，如公開審批拆遷許可證、建設用地規劃許可證等過程中形成的政府信息，有的申請公開居民看房記錄、他人的征收補償協議等信息。實踐中存在極少數當事人故意一人多訴、多人一訴和多人多訴的情況。有時幾十甚至數百人針對同一機關分別提出相同的申請，得到答復后再分別向法院起訴，個別人還故意在不同時間段起訴。有的申請人利用少數行政機關怕麻煩、怕當被告、怕敗訴的心理，故意大量申請政府信息公開或者提出政策咨詢要求，給行政機關施加壓力，以期獲得不正當利益。有的申請人意圖解決的問題，因歷史久遠，已超過法定期限，無法進入復議和訴訟程序，于是轉而提起政府信息公開申請，并希望借此進入復議和訴訟程序。有的申請人已經通過訴訟或者其他渠道獲得了其所申請的政府信息，但依然提出公開申請并啟動訴訟程序。

申請權濫用，會消耗大量的行政資源，擠占司法資源，既影響行政機關與人民法院正常履行職能，導致程序與制度空轉，損害《條例》的權威性與公信力，也會影響其他公民依法行使知情權，破壞正常的官民關系，損害行政與司法權威，阻礙法治進步。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，“加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度”，對于有效杜絕政府信息公開申請權濫用具有很強的指導意義。杜絕申請權濫用，是一項系統工程，需要多管齊下，多方參與，精準施策，形成合力。

需要對申請人的申請進行辨析、區分和定性，明確哪些屬于申請權濫用，哪些是行使《條例》規定的知情權

《條例》實施過程中，一個普遍現象是各項改革不同步，導致信息公開申請提出來的問題，其他制度無法有效承接或化解，制度之間存在相互脫節現象，并產生一種信息公開申請過多會使問題更為突出的印象。從信息公開制度設計的本意來看，該制度有特定的功能，只是滿足申請人的知情權，不可能解決所有問題。政府信息公開以后的問題，要靠其他的制度發揮作用，形成制度合力。但是，從實際功能來看，知情權制度普遍具有很強的倒逼作用。如同陽光一樣，公開本身就是一種力量、一種治理機制。通過信息公開申請所反映的問題，能夠引發行政流程的連鎖變革，加速解決實際問題，從源頭上化解社會矛盾和糾紛。這樣，政府信息公開制度就成為國家治理體系與治理能力現代化的“前哨站”、社情民意的“晴雨表”、體制變革的“助推器”。相當數量的政府信息公開申請，單從信息公開工作的角度來看可能是負擔，信息公開申請越多，局面越復雜，工作越難做，但就整個官民關系來看，又是助推解決問題的良好機會，通過信息公開可以發現問題，避免矛盾積累、增生、突變。因此，信息公開工作一定要有“一盤棋”思維，通過發現問題推動相應的體制機制配套變革，不能簡單就事論事，因為公開后無法解決問題就都以濫用申請權為由將申請人拒之門外。

必須明確，相較于極少數的申請權濫用，絕大多數信息公開申請是正當的，不應被施加過度限制。信息公開制度與簡政放權近年來成為政府施政的兩大亮點領域，成為民心工程，都是抓住了時代發展的大趨勢，是從戰略高度作出的戰略決策。如果信息公開反映的問題能夠通過不同渠道得到分流，推動相應的制度發揮作用，自然就不會使所有問題都涌入信息公開渠道，申請權濫用現象自然也就會被消解。《條例》規定各級人民政府辦公廳是政府信息公開工作的主管部門，負責推進、指導、協調、監督本行政區域的政府信息公開工作，其實就是要借助政府辦公廳的中樞地位與作用，推動制度融合，發揮制度合力。為此，需要不斷健全信息公開工作體制機制，提高行政機關之間的信息共享與業務協同能力，加強信息公開工作隊伍建設，使信息公開制度更好地發揮制度間聯動的支點與節點作用。

當然，對于少數以政府信息公開申請為由，以求達到不當目的的申請人，應從制度上予以杜絕，防止個別人濫用行政與司法資源，導致制度背離設計初衷。在判斷是否構成濫用申請權方面，關鍵是要把握主觀標準（申請人的目的不是為了獲取政府信息，而是為了迫使行政機關或法院滿足其實現其他要求）和客觀行為（通過反復、大量提出申請以影響行政機關和司法機關的正常運作）的統一，既不能擴大化，導致《條例》立法初衷無法實現，也不能無視問題的存在，影響制度的正常運行。從英國、美國、澳大利亞、日本等發達國家的立法與法律實踐來看，有效規范濫用申請權行為，防止行政資源與司法資源被少數人濫用，是普遍的做法，很多經驗都值得我們借鑒。

行政機關應提高《條例》適用水平，有效應對申請權濫用行為，避免被申請人牽著鼻子走

《條例》的起草，吸收借鑒了各國的有益經驗，對濫用申請權行為是可以有效調整的。比如，《條例》對于政府信息有明確的定義，政府機關提供信息的前提是已經存在現成的以載體形式存在的信息，并且申請人要根據《條例》的規定，在申請中較為明確地描述其所申請政府信息的內容，不能提出沒有明確對象的申請，政府機關沒有義務分析、加工、研究或者制作新信息。然而，《條例》實施后相當長的一個時期，一些行政機關對于《條例》的理解不準確，對申請人提出的缺乏明確對象的申請，也投入大量人力物力匯總、加工，形成結論后再提供給申請人，實際上承擔了為信息公開申請人從事研究任務的角色，導致工作量大量增加，屬于典型的吃力不討好。通過提高《條例》適用能力，完全可以解決類似問題。與這個問題有關，不論是《條例》規定還是各國信息公開實踐的普遍做法，申請人提出申請都必須大致準確描述所申請信息的內容，以及獲取信息的形式，不能泛泛提出申請，這樣才能便于行政機關檢索和提供信息。實踐中類似問題還包括信息公開申請與政策咨詢的邊界一直不明確，行政機關承擔了很多本不該屬于政府信息公開范疇的政策咨詢工作，被申請人牽著鼻子走，浪費了大量的行政資源。

盡管有關國辦文件很早就明確了過程性信息不屬于《條例》適用范圍，但一些行政機關不敢理直氣壯回絕申請人對過程性信息的申請，經常陷入兩難境地，非常被動。可見，實踐中很多申請權濫用現象，原因在于行政機關的法治思維與法治能力欠缺所致，不敢為、不善為。為此，應加強信息公開機構與專門隊伍建設，提高業務能力與綜合能力，避免人員的兼職化與頻繁流動導致的《條例》適用能力遠遠滯后于一些專業申請人的狀況，提高行政機關的《條例》適用能力。

人民法院應充分發揮司法裁判機制的作用，支持行政機關依法履職

由于信息公開制度是一項新制度，加上《條例》的一些規定比較原則，少數人濫用申請權往往以訴諸司法作為最后手段，行政機關作出決定后必然要能夠經受人民法院的司法審查。如果人民法院與行政機關對《條例》的理解與適用缺乏一致標準，或者不同地方的人民法院掌握的標準不統一，都不利于行政機關依法履行職責。因此，人民法院對少數人濫用政府信息公開申請權的司法判斷就具有非常重要的意義，可以彌補立法漏洞，使制度運行更為科學，打消少數人利用訴訟機制謀取不當利益的念頭，形成良性循環的閉環體系。比如，《中華人民共和國最高人民法院公報》2015 年第11 期刊載的陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案，首次對申請權濫用制度進行了法律意義上的定性，嘗試通過司法裁判來解決少數人濫用政府信息公開申請權問題，產生了很大的實踐影響，一舉改變了對于濫用申請權行為無法可治的局面。再如，對申請人以信息公開名義進行政策咨詢、提出合法性質疑或法律狀態確認等要求，行政機關答復不屬于《條例》調整范圍的，人民法院應如何審查，過去一直不明確，導致行政機關無所適從，經常面臨敗訴風險，也使得少數申請人不斷利用這一機制，對行政機關提出各種申請，讓行政機關難以承受。北京市高級人民法院2014年通過發布統一的適用文件，明確申請人申請內容實質上并非獲取政府信息，行政機關答復不屬于《條例》調整范圍的，人民法院應予支持，由此，解決了困擾《條例》實施很久的問題，大幅度減少了申請權濫用現象。

另外，最高人民法院通過發布十大政府信息公開案例的方式，確認了過程性信息不屬于《條例》適用范圍，行政機關沒有公開的義務，有效解決了長期法律地位不明確的過程性信息問題。可見，在《條例》修訂之前以及未來《條例》修訂之后，人民法院都仍然應該繼續發揮最后一道防線的作用，彌補立法疏漏，統一裁判標準，有效杜絕申請權濫用行為。

加快《條例》修訂，從源頭解決問題

必須承認，由于各種原因，《條例》本身確實存在一些立法技術缺陷，包括并未明確規定濫用申請權概念與制度，也缺乏相應的判斷標準。這樣，導致包括陸紅霞案等判決都引發法院內外很大的爭議，不同地方的法院在該案后對濫用申請權的標準把握上不統一，相當案例中回避認定濫用申請權，導致《條例》適用產生很大的不確定性。

對于申請人大量申請所造成的答復程序困難問題，2008年《國務院辦公廳關于施行<中華人民共和國政府信息公開條例>若干問題的意見》明確規定，“如一段時間內出現大量申請公開政府信息的情況，行政機關難以按照條例規定期限答復的，要及時向申請人說明并盡快答復”，“對于同一申請人向同一行政機關就同一內容反復提出公開申請的，行政機關可以不重復答復”。但是，由于此文件的效力不明確，加之缺乏明確的適用標準，上述規定實踐中并未發揮應有的作用，一些法院直接援引《條例》的規定，對不按期限答復或者不重復答復的行為，以程序或者實體違法為由作出不利于行政機關的裁決，導致一些行政機關不敢適用國辦文件的規定。對于過程性信息的掌握，也存在行政機關的判斷標準得不到人民法院認可的現象。所有這些立法技術帶來的衍生問題，都不是行政機關或人民法院《條例》適用層面能夠解決的，只能通過《條例》修改，從源頭上明確標準、程序與制度。已經公布的《條例》修訂草案征求意見稿針對實踐中少數申請人反復、大量提出政府信息公開申請，影響行政機關正常工作的問題；對于申請人以政府信息公開申請的形式提出咨詢要求，進行信訪、投訴舉報等活動的問題，都設計了非常有針對性的解決制度。可以預見，隨著《條例》修訂工作的完成，能為有效杜絕政府信息公開申請權濫用現象，提供堅實的立法基礎。

（作者為中國社會科學院法學研究所研究員，中國社會科學院文化法制研究中心主任）

【參考文獻】

①李廣宇、耿寶建、周覓：《政府信息公開非正常申請案件的現狀與對策》，《人民司法》，2015年第15期。

②后向東：《信息公開申請權濫用：成因、研判與規制——基于國際經驗與中國實際的視角》，《人民司法》，2015年第15期。