精準扶貧面臨哪些執行困境

章文光

【摘要】當前我國的精準扶貧政策在執行過程中存在“一刀切”現象、“扭曲”問題、“府際關系”問題、“信貸壞賬”風險等，這主要是由于執行主體的有限理性、執行對象的多樣性和復雜性、執行環節的監管低效以及執行保障的配套缺乏所造成的。對此，只有完善中央與地方的銜接機制，推進培訓工作，加大監管力度，強化保障機制，才能有效提升政策執行效果。

【關鍵詞】精準扶貧 政策執行 “一刀切” 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時首次提出了“精準扶貧”的重要論述。精準扶貧政策旨在通過建檔立卡、精準識別、精準施策、精準幫扶、精準退出，實現2020年全面脫貧的總體目標。據統計，截至2018年末，我國農村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至1660萬人。然而，在取得巨大成就的同時，我國精準扶貧政策執行也面臨一些困境，亟需解決。

精準扶貧政策執行中容易出現“一刀切”現象以及“扭曲”問題

一方面，精準扶貧政策執行中容易出現“一刀切”現象。我國精準扶貧政策的基本目標是實現貧困戶的“一達標、兩不愁、三保障”，這一目標從農民的基本生活需要、基本生活保障兩個層面對扶貧工作制定了標準、提出了要求，能夠與鄉村振興戰略相結合，提高扶貧工作效率。但當前我國各貧困地區的資源稟賦以及經濟發展狀況不同，同一目標的實現難度存在差異。比如，財政專項扶貧資金使用的限制較多，主要用于產業扶貧、就業扶貧等。但實際上，對于東部和中部一些產業發展基礎較好的地區，很多貧困村需要的是基礎設施建設，上述規定明顯不符合實際需要，因而容易造成“有錢沒地用，有事沒錢干”的錯位。再比如，在東部和中部經濟發展水平較高的地區，大部分脫貧戶已經實現了穩定脫貧，但是由于沒有穩定脫貧的具體標準，當地只能持續不斷地給予政策和資金支持，既加劇了非貧困戶的不平衡感，也給當地扶貧工作帶來了一定的困擾。

另一方面，精準扶貧政策執行中容易出現“扭曲”問題。在貧困戶識別方面，我國從2014年開始實施建檔立卡制度，但由于部分地區對中央決策的定位不清、把握不準，對“大水漫灌”式扶貧轉換為“精準滴灌”式扶貧的認識不足，造成建檔立卡工作不精細，存在錯評、漏評等問題，導致許多扶貧措施沒有真正落實到貧困戶身上。在脫貧標準方面，黨中央立足全局，制定最低脫貧標準線，并規定各省可根據實際情況制定高于國家標準的地方扶貧標準，在制度允許的范圍內充分賦予地方自主權。然而，在實踐中，個別地區制定的脫貧標準和考核指標明顯高于“一達標、兩不愁、三保障”的要求，使得貧困戶與非貧困戶的差距拉大，形成了“懸崖效應”。因此，在脫貧措施方面，仍需進一步優化完善。以生態扶貧為例，我國提出了具體目標與實施路徑，包括設立生態公益崗位、實施生態保護補償政策等，但在具體的實施過程中，一些地區仍然存在生態公益崗位職責不明確、對生態補償政策外部性理解不充分等問題，影響了生態扶貧的效果。

精準扶貧政策執行中容易出現“府際關系”問題，存在“信貸壞賬”風險

精準扶貧政策執行中容易出現“府際關系”問題。精準扶貧政策的實施涉及不同政府部門的工作協調，比如，危房改造、危房認定由住建部門負責，改造補貼由扶貧部門負責；易地扶貧搬遷，由扶貧部門負責搬遷戶的認定，發改委負責房屋選址建設以及后續生活服務和產業發展配套等。這一方面要求各政府部門分工明確、各司其職，另一方面也要求有相應的協調與共享機制，不能“各管一塊”。但當前部分地區的易地扶貧搬遷工作仍存在“一搬了之”現象，前期規劃的醫院、學校、超市等配套設施建設不健全、不到位，難以保證穩定脫貧。

精準扶貧政策執行中容易出現“信貸壞賬”風險。金融扶貧是精準扶貧的熱點。作為金融扶貧的主要抓手，建檔立卡貧困戶小額信貸得到了社會各界的廣泛關注。小額信貸的初衷是通過為建檔立卡貧困戶提供有效的資金來源，使貧困地區和貧困戶獲得更多的發展機遇，從而實現脫貧致富。但在實踐中，一方面，由于缺少相應的產業基礎或技術條件，部分貧困戶無法獲得貸款；另一方面，由于缺乏自身發展的內生動力，部分貧困戶不愿申請貸款，導致小額信貸的初衷難以實現。比如，某些地區為了實現地方經濟發展，鼓勵增加貧困地區、貧困戶信貸投入的總量，但卻忽視了小額信貸必須對貧困戶進行評級授信這一關鍵環節，增加了壞賬風險。

精準扶貧政策出現執行困境的原因：執行主體的有限理性、執行對象的多樣性和復雜性、執行環節的監管低效、執行保障的配套缺乏

當前我國很多公共政策的制定都遵循“試點—篩選—擴散”的過程，這一方面能夠將宏觀政策目標基于各地差異分別具體化，避免“一刀切”現象出現；另一方面能夠通過試點糾錯形成行之有效的解決方案，是我國政策改革的寶貴經驗。精準扶貧政策也遵循“頂層設計—貫徹落實—檢驗評估”的過程，即中央出臺具體政策內容，運用政治權力強力執行，并進行統一檢查評估、統一獎懲。然而當前我國中央與地方的雙向溝通和互動反饋并不充分，導致各地政策創新空間較小。

從執行機制來看，精準扶貧政策出現問題的原因有四個。一是政策執行主體的有限理性。在精準扶貧政策執行中，囿于有限理性和信息不對稱，往往存在政策阻滯問題：精準扶貧工作具有復雜性，相關政策是在逐步完善中前進的，因而頂層設計難以滿足實際工作的需要；從中央到鄉鎮存在五級行政體制，精準扶貧政策在傳遞過程中容易出現扭曲；部分基層干部對政策理解不到位，容易造成扶貧項目安排不當、扶貧資金配置錯位、扶貧資源浪費等。二是政策執行對象的多樣性和復雜性。貧困問題本來就是一個“結構不良性”和“復雜適應性”的公共問題，精準扶貧對象的多樣性和復雜性使得政策在執行過程中容易出現意想不到的問題和困難，增加了政策執行的成本和難度。三是政策執行環節的監管低效。由于缺乏有效的監督與問責機制，造成政策執行主體責任不清或轉嫁。四是政策執行保障的配套缺乏。當前我國扶貧政策的配套保障措施仍不充分，比如，各政府部門間缺乏常態化協商機制和制度化數據共享，未能形成政策合力。

增強精準扶貧政策執行效果，應完善中央與地方的銜接機制，推進培訓工作，加大監管力度，強化保障機制

第一，完善中央與地方的銜接機制，加強雙向溝通。精準扶貧政策的執行應在中央統籌的基礎上，結合各地的經濟社會發展情況與精準扶貧工作實際，促進精準扶貧目標的多角度、多層次融合。比如，在扶貧目標考核方面，應基于底線原則，充分考慮不同地區的差異性，客觀評價扶貧工作實效；在扶貧標準制定方面，應適當規定脫貧目標的“上限”，在保證效率的基礎上兼顧公平。

第二，推進培訓工作，確保政策到位。《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中明確提出，要實行“中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制”。政策由中央統一制定，省市縣負責落實。因此，應強化各級政府及工作人員的培訓工作，實現政策執行主體認知的同步。

第三，加大監管力度，降低政策風險。要明確政策執行的監督主體，營造良好的監督環境，積極發揮社會監督的作用；要強化政策執行的過程管理，推進相關信息公開；要增強政策執行主體的責任意識，有效控制扶貧項目和資金風險；要強化政策執行問責機制，做到權責清晰和賞罰分明。

第四，強化保障機制，完善政策配套。精準扶貧需要政府多個部門共同參與、相互協作。在政策執行過程中，需要完善部門間合作協商機制，提高工作效率；要建立各政府部門間信息交流、數據共享平臺，降低信息不對稱的負面影響。

（作者為北京師范大學政府管理學院院長、教授、博導）

【參考文獻】

①張勇杰：《漸進式改革中的政策試點機理》，《改革》，2017年第9期。