上海市美麗社區建設的實踐模式探討

葛雯君　朱葉琴

摘要：美麗社區建設是美麗城市建設的重要組成部分，是貫徹落實十八大以來提出的生態文明建設的必然要求。十八大以來，各地相繼提出美麗社區建設目標，上海市在實踐中探索。雖然上海市在改革行政型社區管理體制方面做出不少努力，仍存在諸多問題。以靜安區為例，存在行政化色彩依然濃重、社區居民參與不足、職責不明、協調不力、社區缺乏長遠科學規劃、可持續發展能力不足等問題。文章通過分析上海市社區管理模式的現狀及現實中存在的問題，文章提出了美麗社區建設的優化方案。

關鍵詞：美麗社區；社區建設；模式

社區建設是國民經濟、政治體制改革的產物，彌補了改革管理不足。20世紀90年代以來，我國社會環境與社會結構發生了重大變化，人口流動、就業、養老、住房等使得社區建設愈加重要。上海市作為我國人口密集的特大城市，經濟、政治、文化高度發達，本研究探討上海市美麗社區建設實踐模式，嘗試解讀社區建設的目標，在新形勢下探討上海市美麗社區建設存在的問題及改進路徑。

一、現狀

上海市作為全國最大工商業城市，社區建設相關要素配備較完備、建設發展較成熟。靜安區作為中心城市，人口密集，交通網絡發達，分布廣泛，現代文化深厚，商業氛圍深厚，因而有能力較早探索社區建設，并在現階段成為上海市建設建設發展較為發達和深入的區域。因此，本文以靜安區為例，研究上海市美麗社區建設模式發展現狀及存在問題。

上海市于 1996 年開始開展社區建設與管理，2004年開始街道體制改革試點，社區建設改革中將社區定位于街道服務范圍，以開展社區服務工作為主，逐漸形成城市社區“兩級政府、三級管理”的管理制度，當上海進入基礎開發和功能開發并舉的狀態，原先管理制度已經不能滿足社區發展要求，于是又創建了“兩級政府，三級管理和四級網絡”的城市管理，該模式進一步完善了城市管理職能，逐步建立“以街區為主、參與社區”的街道工作機制。經濟體制改革不斷深化的同時社區問題越來越突出，如出現大量弱勢群體亟待社會幫助。于是，上海在管理方面進行了改革和探索，街道負責城市規劃和社區的運作，并負責社區工作、行政資源開發，成為社區工作主渠道。

二、存在的問題

上海社區建設與管理改革，也存在不同的聲音，以靜安區為例，靜安區全區面積7.62平方公里，人口44.15萬人，下轄10個街道，221個居民委員會，社區建設模式在解決當前大量城市社會轉型的現實問題中發揮著主導性、行政性、務實性和有效性的作用，但仍存在一些值得關注的問題。

（一）行政化嚴重

街道辦事處作為行政性機構承擔著管理社區建設的任務，政府行政工作體系也囊括了社區發展規劃、社區資源配置等任務，引發行政化現象嚴重、廣泛的社會群眾參與性不足等問題。地方行政職能部門沒有完全理順社區建設的關系，沒有形成機制的資源整合。同時，由于社區和街道相互扯皮、相互制約，導致街道黨委協調部門工作的錯位，嚴重影響社區建設發展，阻礙實現群眾社會參與等功能。行政措施硬性規定社區社會工作缺乏創新運行機制，大量社區公共事務和活動依靠政府的行政支持，缺乏自身經驗和社會群眾參與。

（二）職責不清

突出表現為條塊重合，計劃經濟體制下城市垂直型管理，忽視了分級的多層次管理，在管理體制上存在著嚴重條塊重合，街道辦事處的職能不斷擴大，各條線的區級職能部門便會將大量行政性、社會性事務交付給街道處理。而要辦理相關事務，街道又會需要設立相關職能部門，最終導致內部機構膨脹，外部功能重合。街道范圍內的關系并沒有理順，這具體表現在三個方面：第一，條塊沒有形成合力，條線部門各自為政。第二，雙重領導形同虛設，街道領導對各派出機構的協調存在困難。第三，條線部門將街道視為辦事處，條線部門無形中都將街道看作自己的辦事處。

（三）可持續發展能力不足

近年來，社區建設解決了許多問題和困難，但是社會發展和住房占用空間在很大程度上也被擠占了發育空間。隨著上海城市化進程深入，靜安區經濟體系進一步發展完善，市場經濟發展進一步提高，城市基礎設施也隨之發展，各種經濟條件下實施的改革措施同步實施，許多領域的政治和社會問題擺在面前，這使社區建設在發展過程中陷入了難以招架的困境。隨著社區管理權力過度下放，區政府各部門都要求街道辦事處處理大量的行政和社會事務，最終導致內部機制膨脹，外部功能重疊。

三、實踐模式優化路徑

根據靜安區社區建設發展中面臨的現實困境，本文從減少行政化現象、分清職責及提高可持續發展能力等三個方面提出優化方案。

（一）進一步轉變政府職能，提高社區自治

在深入調查的基礎上，靜安區政府的管理重心下移并出臺指導意見和一系列配套文件，確定社區管理的主體分為三個層次：社區黨工委、街道辦事處辦和社區自治平臺。建立以社區黨工委組織為核心，以物業公司委員會為基礎，秉承“擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度”的精神，開展研究、咨詢、審查、聽證等程序的評價、監督和反饋，實現社會、企業、居民共同參與、合作治理社區的美好愿景。加強責任部門線下沉住宅工作責任的主體，以提高居民的工作機制，規范工作制度，進一步拓寬民意反映渠道，完善民意收集、民意反應機制。

（二）進一步明確條塊主體職責，理順條塊關系

“條”是指行政權力的垂直系統，從上各級政府部門的運作和管理，“塊”指的是行政權力的橫向體系，也是區委、區政府及其職能部門和綜合經營管理。首先，發揮街道社區委員會作用，建立協商、協調、參政議事、民主監督機制。對所有涉及的街道之間水平關系進行劃，明確責任主體。根據行政執法部門和專業工作的管理，建立高效行政執行和協同機制。同時固化項目咨詢、調整項目準入、專業管理監督管理等多重雙重評價長效機制。打破部門之間的障礙，落實共享資源政策，更好地回應群眾訴求，提高工作效率，簡化環節，使全社區和諧發展，責任由分散到集中，同時落實到整個部門。

（三）進一步加大培育社會組織力度，創造社區自治管理環境

在區一級社會組織工作中，各街道聯合成立社區層面的社會組織，按照“1+5+X”模式，加大力度培育社會組織，即“1”是指社會組織聯邦區，“5”指的是靜安區五個社區和工會、文化和社會組織，“X”指的是“轄區各系統民管民的社會組織”。培育和發展工人青年及婦女組織、業主委員會、老年人委員會、殘聯、計生協會、科協這些群眾組織，將進一步探索其運行機制，使管理更規范、更合理運行。根據與公開、公平、公正的原則，直接委托各組織在居民區內依法開展活動，接受居民黨支部的領導和協調，維護居民區的公共利益，并自覺承擔維護社會穩定、弘揚社會公德、創建文明小區、參與社會公益的責任。

四、結論

改革開放40年來，我國經濟社會發展迅猛，社區建設成績斐然，隨著十八大美麗社區建設的提出，如何提升上海市社區建設水平、加快美麗社區建設的的工作越來越受到各方重視，美麗社區建設是一個全面綜合的活動，需要政府、居民和社區作為社區發展的主體，整合社區資源，解決社區問題，改善社區生活質量，塑造歸屬感。在新形勢下探討美麗社區建設模式，具有十分重要的意義。

參考文獻：

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[4]盧梭.社會契約論[M].何兆武，譯.商務印書館，1996.

（作者單位：葛雯君，江蘇大學財經學院；朱葉琴，江蘇大學馬克思主義學院）