新形勢下提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作實(shí)效性的思考

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重要職能，發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作的作用，對做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層民主建設(shè)將起到重要作用。在當(dāng)前黨和國家機(jī)構(gòu)改革的背景之下，文章分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作的重要作用，指出了存在的問題及原因，并提出了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作實(shí)效性的建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì);監(jiān)督;實(shí)效性

中圖分類號：D624

文章編號：2095-624X（2019）06-0035-02

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作中存在的問題

1.對實(shí)質(zhì)內(nèi)容監(jiān)督不足

地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)每年召開一次以上大會(huì)，安排聽取和審議政府工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)算報(bào)告、人大主席團(tuán)工作報(bào)告、議案辦理情況報(bào)告等，并進(jìn)行表決形成決議。但是，符合法定程序只是一個(gè)基本的要求，更重要的是要對內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督，對報(bào)告的內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)真、細(xì)致的審查，對存在的問題和疑義提出不同的意見和建議。可是在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)多數(shù)是“舉舉手”，走走過場，注重形式上的監(jiān)督而非內(nèi)容上的監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)上落空。

2.對“剛性”手段運(yùn)用不足

法律明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大多種監(jiān)督手段，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法定的監(jiān)督職責(zé)，既有質(zhì)詢、罷免、執(zhí)法檢查等“剛性”的手段，也有聽匯報(bào)、搞視察、提意見等“柔性”手段。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大采用常規(guī)的“柔性”監(jiān)督手段的多，“剛性”監(jiān)督手段運(yùn)用得少。“剛性”手段運(yùn)用不足，監(jiān)督的威力發(fā)揮不出來，使得監(jiān)督變成了“一團(tuán)和氣”，往往流于形式。

3.對閉會(huì)期間監(jiān)督不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對一年一度的人民代表大會(huì)比較重視，會(huì)議審議政府工作報(bào)告等工作也做得比較規(guī)范，完成法定的審議事項(xiàng)，履行人大監(jiān)督職責(zé)。但是大會(huì)會(huì)期通常只有1至2天，而全年其他時(shí)間都屬于閉會(huì)期間。閉會(huì)期間主要由人大主席、副主席組織開展監(jiān)督活動(dòng)，履行監(jiān)督職責(zé)，但由于人少事多，監(jiān)督工作的開展往往不盡如人意，有些甚至是敷衍了事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督作用在閉會(huì)期間沒有很好地發(fā)揮出來。

4.對問題整改落實(shí)監(jiān)督不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的一項(xiàng)重要職責(zé)是針對審議視察中發(fā)現(xiàn)的問題向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出建議、批評和意見，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對存在的問題進(jìn)行整改，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大報(bào)告整改情況。在實(shí)踐當(dāng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一般只能做到提出問題和聽取匯報(bào)，很難全過程參與到問題的整改過程當(dāng)中，對于整改是否到位、整改效果如何則難以監(jiān)督到位。尤其是對專業(yè)性較強(qiáng)的問題，缺少具備專業(yè)能力的人大代表進(jìn)行審議和監(jiān)督，對問題整改容易流于形式。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督不實(shí)的原因分析

1.監(jiān)督認(rèn)識不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，對同級政府行為的監(jiān)督既是國家意志力的體現(xiàn)，也是憲法和法律賦予的權(quán)力，更是必須履行好的職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督存在的問題和困難，從根本上來說就是沒有充分認(rèn)識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在國家政權(quán)體系中的地位，沒有充分認(rèn)識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的作用，在思想上和認(rèn)識上尚未給予足夠的重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及人大代表對人大監(jiān)督工作的主動(dòng)參與性不夠，沒有按照法律法規(guī)的要求積極參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作中去。

2.監(jiān)督主體不明確

與縣級以上人大不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常務(wù)委員會(huì)，沒有常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大并未設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)。在閉會(huì)期間監(jiān)督主體機(jī)關(guān)并沒有明確，導(dǎo)致在本級人大閉會(huì)期間沒有法定機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的局面，只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席負(fù)責(zé)本級人大閉會(huì)期間的監(jiān)督工作。也就是說在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間行使監(jiān)督權(quán)的主體是人大主席、副主席，而不是法定機(jī)關(guān)。主體機(jī)關(guān)的缺位，容易出現(xiàn)將監(jiān)督行為誤解為人大主席、副主席的個(gè)人行為，而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的行為。

3.監(jiān)督機(jī)制不順暢

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人少事多”的特點(diǎn)，黨委、人大、政府的關(guān)系通常是“分工不分家”，在工作事務(wù)上沒有劃分明顯界限，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下共同開展工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記兼任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席一般也是副科級領(lǐng)導(dǎo)，他們除了做好閉會(huì)期間人大的工作外，普遍都分管有黨委和政府的具體工作。因此，他們既要履行好人大監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督政府的工作，又分管政府工作，參與到具體的政府事務(wù)當(dāng)中，出現(xiàn)了既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的情況，監(jiān)督者和被監(jiān)督者同為一體，容易導(dǎo)致監(jiān)督缺位。

4.監(jiān)督措施不具體

憲法和地方組織法雖然賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職權(quán)，但是沒有明確規(guī)定監(jiān)督的具體內(nèi)容、程序和處置措施等。由于只是籠統(tǒng)地規(guī)定了監(jiān)督權(quán)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，往往找不到行之有效的抓手。《中華人民共和國各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督權(quán)予以明確規(guī)定，容易導(dǎo)致監(jiān)督工作流于形式，影響監(jiān)督工作實(shí)效。《中華人民共和國監(jiān)察法》只規(guī)定了在縣級以上人大設(shè)立監(jiān)察委，但是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大則沒有相應(yīng)的規(guī)定，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督權(quán)的作用沒有得到同步的增強(qiáng)。

5.監(jiān)督保障不充足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職能發(fā)揮不足，還與其保障不足有關(guān)。一是時(shí)間保障不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表大多數(shù)是從單位、農(nóng)村、社區(qū)中選舉產(chǎn)生的，本職工作比較繁忙，時(shí)間和精力有限。閉會(huì)期間的活動(dòng)時(shí)間都比較短，不利于監(jiān)督工作的深入開展。二是經(jīng)費(fèi)保障不足，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了人大代表履職補(bǔ)助制度，對無固定收入的代表在執(zhí)行職務(wù)時(shí)給予定額的補(bǔ)助，但是補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，影響了代表參與監(jiān)督工作的積極性。三是專業(yè)人才保障不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表都是以本地居民為主，缺少具備財(cái)政、金融、審計(jì)、項(xiàng)目管理等方面的專業(yè)人才，影響了監(jiān)督實(shí)效。

三、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督實(shí)效的建議

1.理順關(guān)系，樹立人大權(quán)威

發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督作用，先要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的關(guān)系，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督作用，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威立起來。一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)督的主體責(zé)任，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督作用。參照黨和國家機(jī)構(gòu)改革縣級以上人大設(shè)立監(jiān)察委，與紀(jì)委合署辦公的方式，將原本在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立監(jiān)察室改為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立監(jiān)察委或者監(jiān)察室，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)的全覆蓋。二是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)當(dāng)主動(dòng)爭取黨委的支持，自覺把人大工作置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，堅(jiān)持監(jiān)督工作中的重大問題向黨委請示匯報(bào)，善于監(jiān)督和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作。三是明確本職工作和中心工作的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要緊緊圍繞黨委中心工作，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重點(diǎn)問題，有計(jì)劃地組織代表聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告及開展執(zhí)法檢查、視察、調(diào)查研究、工作評議等活動(dòng)，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)格依法行政，確保憲法、法律在本區(qū)域貫徹實(shí)施。

2.強(qiáng)化建設(shè)，夯實(shí)監(jiān)督基礎(chǔ)

提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督能力，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的思想建設(shè)、履職能力建設(shè)，強(qiáng)化組織保障，不斷夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的基礎(chǔ)。一是加強(qiáng)思想建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席要克服思想障礙，提高認(rèn)識，做到敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督相結(jié)合，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大正確履行監(jiān)督職責(zé)，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督力度。二是加強(qiáng)履職能力建設(shè)，提高人大代表履職能力。針對農(nóng)村人大代表的特點(diǎn)，有針對性地加強(qiáng)代表相關(guān)法律、財(cái)政、審計(jì)知識及人大業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，提高代表對監(jiān)督工作的認(rèn)知和履職能力。三是強(qiáng)化組織保障，提升人大監(jiān)督水平。開展監(jiān)督工作要科學(xué)合理安排日程和內(nèi)容，時(shí)間不宜過短，保證代表有充足的時(shí)間行使監(jiān)督職權(quán)。要確保代表履職經(jīng)費(fèi)，健全代表履職補(bǔ)助制度，保障監(jiān)督工作順利開展，對無固定收入的代表執(zhí)行代表職務(wù)時(shí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)增加。

3.健全機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效

增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督實(shí)效，要進(jìn)一步理順相關(guān)的體制機(jī)制，在理論和實(shí)踐上都有創(chuàng)新突破，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督能力得到切實(shí)發(fā)揮。一是堅(jiān)持依法集體行使監(jiān)督職權(quán)。通過組織召開人民代表大會(huì)、主席團(tuán)會(huì)議、代表小組活動(dòng)，依法開展監(jiān)督工作，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的積極性、主動(dòng)性和責(zé)任心，而不是單單依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席來監(jiān)督。二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作機(jī)制。進(jìn)一步完善適合本地實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制度、辦法，如建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作規(guī)程等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展監(jiān)督工作有章可循。在條件允許的地方，還可以引入第三方監(jiān)督的機(jī)制，有效解決人員、資金、技術(shù)不足等方面的問題。三是堅(jiān)持在監(jiān)督實(shí)效上下功夫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在組織代表聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告及開展執(zhí)法檢查、視察、調(diào)查研究、工作評議等活動(dòng)時(shí)，轉(zhuǎn)變作風(fēng)，求真務(wù)實(shí)，講求實(shí)效，堅(jiān)決反對形式主義，防止走過場。

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作者簡介：王瑜，男，廣西博白人，廣西民族大學(xué)政治學(xué)理論在職碩士。