養老保險“雙降”之后

吳麗華

5月1日起，隨著《降低社會保險費率綜合方案》（下稱《方案》）的正式實施，基本養老保險費率、費基“雙降”拉開大幕。

按照《方案》，城鎮職工基本養老保險單位繳費比例高于16%的，可降至16%，相當于大多數省份單位繳費比例下降了3至4個百分點;同時，社保繳費基數下調到本市城鎮非私營單位和私營單位就業人員平均工資加權平均數。

在業內專家看來，在我國加速進入老齡化社會、贍養率持續上升的背景下，“雙降”不僅帶來減費實惠，也為養老保險全國統籌奠定基礎，以及為基本養老保險制度中長期改革留下空間。

可持續性難題

自2015年以來，我國已先后5次降低或階段性降低社保費率，截至2019年4月30日階段性降費率政策執行期滿，共可減輕企業社保繳費負擔近5000億元。

本次《方案》提出的社保降費力度則更大，按照測算，僅2019年降費金額就將達到3000億元。其中，養老保險的單位繳費比例降低是此次降費的關鍵性舉措。人社部副部長游鈞表示，預計今年可減輕養老保險繳費負擔1900多億元，減輕企業失業保險、工傷保險繳費負擔1100多億元。

僅2019 年降費金額就將達到3000 億元，預計今年可減輕養老保險繳費負擔1900多億元，減輕企業失業保險、工傷保險繳費負擔1100 多億元。

在《方案》對養老保險單位繳費比例進行調整之前，各省份（含新疆生產建設兵團）企業繳費比例不統一，高的省份達20%，多數省份階段性降至19%。而今年5月1日起，城鎮職工基本養老保險單位繳費比例可降至16%，對大多數省份來說，相當于下降了3至4個百分點。

對企業而言，降低社保費率省下的是真金白銀。安信證券研報顯示，以A股上市公司為樣本，根據2017年年報數據進行測算并進行必要剔除，預計社保費率降低將提升全A股盈利約0.25%。北汽福田汽車股份有限公司的測算則顯示，企業社保繳費比例降低，公司預計減少費用3359萬元。

收入端，通過降費讓企業感受到實惠的同時，老齡化社會快速到來，對養老保險支出端的更高要求，則讓其財務可持續性問題引起關注。

中國社科院世界社保研究中心近期發布的《中國養老金精算報告2019～2050》（下稱《精算報告》）測算結果顯示，全國城鎮企業職工基本養老保險基金累計結余預測將于2035年耗盡。

按照《精算報告》測算，僅從制度贍養率上看（不考慮人均待遇的提高），城鎮企業職工基本養老保險支付壓力在不斷提升。2019年 “參保贍養率”（制度內離退休人數與參保人數的比率）和“繳費贍養率”（制度內離退休人數與繳費人數的比率）分別為37.7%和47.0%。在企業繳費率為16%的情況下，這兩個數據從2023年后將開始一路平穩上升，到2043年后有加速跡象，到2050年分別達到81.8%和96.3%。簡單地說，2019年由接近2個繳費者贍養1個離退休者，而到了2050年則幾乎1個繳費者需要贍養1個離退休者。而上世紀90年代，大概是5個繳費者贍養1個離退休者。

這種情況下，《精算報告》預測，2019～2050年全國城鎮企業職工基本養老保險基金當期結余在勉強維持幾年的正數后，便將開始加速跳水，赤字規模越來越大。

在考慮財政補助的“大口徑”下，2019年全國城鎮企業職工基本養老保險基金累計結余為4.26萬億元，此后持續增長，到2027年達到峰值6.99萬億元，然后開始迅速下降，到2035年耗盡累計結余。

人社部對此公開回應，完全能夠保證養老金長期按時足額發放，完全能夠保證制度的健康平穩運行，“中央高度重視，未雨綢繆，已經制定了一系列積極的、綜合的、科學的應對措施。”人社部養老保險司司長聶明雋說。

但不容否定的事實是，隨著人口老齡化的加劇，贍養率持續提高，維持現有養老金收支體制不變的情況下，養老金結余耗盡成為必然。此時，未雨綢繆的應對措施順其自然地成為關鍵。

全國統籌大勢

中國社會保障學會會長鄭功成表示，把養老保險企業繳費比例降到16%，為企業減負的同時，還為養老保險全國統籌創造了條件。

“雙降”為基本養老保險制度中長期改革留下空間。

人社部、財政部等四部門有關負責人在就《方案》相關問題答記者問時也表示，各地降費率后，全國費率差異縮小，有利于均衡企業繳費負擔，促進形成公平的市場競爭環境，也有利于全國費率逐步統一，促進實現養老保險全國統籌。

養老保險全國統籌備受關注背后，是全國范圍內企業職工基本養老保險基金的不均衡問題。

人社部《中國社會保險發展年度報告2016》顯示，養老保險基金當期收不抵支的省份達7個，其中黑龍江省不僅當期收不抵支，累計結余赤字已達232億元。相比之下，廣東、北京、江蘇等9個省（市）全國城鎮企業職工養老金累計結余均超千億元，累計結余共計2.61萬億元，占全國全部累計結余的70.6%，其中廣東的累計結余規模就超過7000億元，可支付月數超過55個月。

對此，財政部部長劉昆曾表示，2018年，企業職工基本養老保險基金各項收入3.7萬億元，支出3.2萬億元，去年底基金累計結余約4.8萬億元，可以滿足17個月的支付。但受人口老齡化加劇和人口流動不均衡等因素的影響，我國確實有部分省份的基金收支平衡壓力比較大。

此時，養老保險全國統籌成為解決地區間養老金結存不平衡的重要舉措。

武漢大學社會保障研究中心教授鄧大松就指出，當下養老金運行中存在兩極分化現象，急需通過養老保險全國統籌來調劑余缺。“調劑余缺、互助共濟本是職工基本養老保險制度的重要功能，然而目前我國養老保險制度地區分割，養老保險基金無法在省際之間調劑，互助共濟也就無從談起。” 他說。

加快養老保險全國統籌規劃由來已久。鄭功成表示，基本養老保險全國統籌不僅明確寫入2010年通過的社會保險法，也是國家“十二五”規劃明確應該完成的目標任務，遺憾的是到現在還沒有實現。

養老保險基金全國統籌乃至省級統籌推進一直較緩慢，過程中存在許多障礙。如統籌過程中，一些地區出于自身的利益，不愿意上繳養老保險基金;養老保險全國統籌需要統一基本養老保險制度、繳費比例和基數、待遇政策、基金預算、業務規程等。

此次的“雙降”則將這一既定目標向前推進了實質性的一步。“基本養老保險全國統籌的核心要義是統收統支，各地必須統一費率，而此前費率卻是各地差異不小，有的地方單位繳費率是20%，有的是19%，而廣東、浙江是14%，這次國家將高于16%費率的地區統一降至16%，即為實現全國統一費率打下基礎。”鄭功成說。

此外，他還分析認為，黨的十九大報告明確提出的“盡快實現養老保險全國統籌”是“盡一切可能加快”，是刻不容緩，“最好明年能出臺全國統籌的方案，最遲2021年一定要實現，現在已經進入倒計時。”

事實上，養老保險全國統籌已加快了步伐。去年，國務院印發了《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，明確在現行省級統籌的基礎上，各省市自治區和中央財政共同拿出一部分資金形成一個資金池，為收支矛盾過大、養老金缺口難以彌合的省份進行補充和支持。中央調劑制度的建立，成為解決各省份養老金結存不平衡的重要辦法之一，也被認為是養老保險全國統籌邁出的重要一步。

多層次養老保險體系方向

隨著我國深度老齡化社會的到來，基本養老保險制度要想實現財務的可持續性，必須標本兼治，從制度根源和參數改革等方面，出臺綜合性方案。

推進全國統籌之外，此次降費率還被認為是養老保險制度綜合改革的契機。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文建議，加快實現養老保險全國統籌之外，以降費為契機，擴大養老保險個人賬戶，加強各項參數的合理設計和密切配合。

在他看來，擴大個人賬戶比例是治本的辦法，強化多繳多得的激勵機制，這是提高收入和人們主動多繳費的內生機制。具體思路有二：一是改造現行“統賬結合”模式，實行國民年金+個人名義賬戶式的“新統賬結合”制度，既可以消除統籌障礙，也可以增強制度的繳費激勵性和財務可持續性。二是維持“統賬結合”制度不變，改革養老金待遇計發規則，建立收入關聯型養老金。

在鄭功成看來，養老保險繳費責任分擔從失衡趨向相對均衡，能夠為建立多層次養老金制度創造條件。過去，我國基本養老保險的企業繳費率為20%，個人為8%，再加政府補助，個人繳費占基金總量之比不到1/5，將單位繳費率降到16%后，單位與個人的繳費負擔就變成了2：1，用人單位與個人繳費開始走向相對均衡。

他表示，建設多層次養老保險體系是我國養老保險改革的既定目標，也是最具國際共識的發展取向，過去單位繳費率太高，企業既沒有能力也沒有積極性再為職工繳納企業年金，單位繳費比例降低則能夠給用人單位為員工建立企業年金留出空間，進而建立起第一支柱對困難、貧苦群體兜底，第二、三支柱滿足更高需求的多層次養老保險體系。