長三角地區產業園區環境管理存在的主要問題及對策建議

劉 磊， 張 永,2， 王永紅,3， 賀永明， 李樂來

(1.環境保護部 環境工程評估中心，北京 100012；2.浙江仁欣環科院有限責任公司,浙江 寧波 315199；3.山西省環境規劃院，山西 太原 030002)

產業園區是區域經濟社會發展和產業調整升級重要空間聚集區，是地區經濟發展的重要引領區、產業發展的重要導向區和城市擴張的重要指向區，對區域經濟社會發展具有重要意義。但同時，由于產業集中、工業聚集和人口密集，工業區與居民區交錯，工業污染源與生活污染源并存，不同類型的污染物交織，產業園區也成為環境污染集中區和環境風險凸顯區。長三角是全國最早成立產業園區的地區之一，多數園區處在優化升級和結構轉型的關鍵時期。盡管環境管理制度相對完善，但因開發時間長、強度大，區域環境問題仍比較突出，結構性、累積性和復合性環境問題交織，布局性、結構性環境風險并存。

近些年來，長三角地區產業園區環境管理相關研究較多，研究視角不一。宋照亮(2008)從環境保護、循環經濟、綠色管理和相關性等方面構建了開發區環境管理指標體系[1]。郁桂林(2013)以泰州市為例分析了工業園區環境管理現狀問題[2]。周新榮(2013)提出了工業園區環境風險源識別和分級方法[3]。金偉成等(2014)分析了工業園區主要環境風險及應急管理中存在不足[4]。于飛芹等(2015)以化工園區為例提出構建環境監測監控預警體系的建議[5]。夏晨嬌等(2016)分析了江蘇省化工園區企業環境綜合整治方面存在的問題[6]。黃麗華等(2018)從環境壓力、環境風險和累積性環境影響等方面提出了長三角地區產業園區面臨的資源環境問題[7]。趙玉婷等(2018)從土地資源利用、人居環境安全風險方面提出了長三角地區產業園區發展面臨的環境問題[8]。高鳴等(2016)梳理提出了國內外化工園區管理經驗對江蘇省的啟示[9]。鄧林等(2017)以江蘇省化工園區為例分析了化工園區環境管理中存在的問題[10]。總的來看，上述研究主要集中在某個區域、某個類別園區或某些種類的問題上，多未對問題及深層次成因進行全面性、系統性的分析評價。本次研究在總結現有成果基礎上，全面分析了長三角地區現有園區環境質量現狀，評估了各類園區環境風險隱患，系統剖析了園區環境管理存在的問題，并針對性提出對策建議，對加強本地區園區環境管理有較大意義。

1 長三角產業園區發展現狀

圖1 長三角地區各級產業園區分布Fig.1 Distribution of different levels of industrial parks along the Yangtze River Delta

據不完全統計，截至2017年底，長三角地區共有各級園區595個，其中國家級146個，占全國的23.8%；省級190個，占全國的16.3%。區域內園區分布不均衡,呈沿江、環杭州灣聚集態勢。如圖1所示，園區集中度最高的為杭州灣北部，其次為揚州、泰州、南京、鎮江、南通等沿長江一帶，再次為金華、衢州、臺州北部和杭州南部一帶。此外，浙江南部、寧波沿海一帶，以及鹽城中部、南通北部一帶分布也比較密集。各級園區分布特征不一，國家級集中區主要在環杭州灣地區，省級集中區主要在長江沿岸地區，市級集中區主要在江蘇中北部，縣級集中區主要分布在杭州灣北部、浙江中西部及江蘇中東部地區。

根據空間分布基尼系數判定，長三角地區國家級、省級、市級、縣級園區集中度和均勻度不一。概括而言，省級園區集中度(0.95)高、均勻度(0.05)低；國家級、市級、縣級園區集中度相對不高，其系數均低于0.9，其中縣級園區集中度系數不足0.7，均勻度超過0.3，總體分布相對均衡。各類園區的密集分布，造成污染物空間上的疊加，加劇了局部環境質量惡化趨勢。

長三角地區產業園區類型多樣，幾乎涵蓋了我國所有的園區類型。從級別上分，包括國家級、省級、市級和縣級；從設立類型分，包括經開區、高新區、出口加工區、綜合保稅區、自貿區等；從產業類型上分，包括各類產業并存的綜合型、工業聚集且主導產業多樣化的集中型、主導產業相對單一型；從自身特征上分，包括一區一園、一區多園、政區合一、產城融合等。不同模式園區的污染物類型、污染特征、環境管理模式等多有不同，涉化園區(包括化工園區、設有化工區塊或化工行業為主導產業的園區)、涉重(涉及重金屬排放)園區是主要環境污染源和環境風險源。

園區主導產業集中。納入統計的506個園區中，機械和裝備制造、電子、紡織和服裝三大主導產業分別占園區總數的45.5%、36.2%和30.4%。各級園區主導產業不盡相同，國家級園區以電子、機械和制造裝備、醫藥、新材料為主，省級園區以機械和裝備制造、電子、紡織和服裝、化工為主，市級園區以機械和裝備制造、電子、新材料、化工為主，縣級園區則以機械和裝備制造、電子、紡織和服裝、化工為主。各省主導產業雖有不同但同構化明顯，市縣級園區中重污染類行業比重偏大。

2 產業園區主要環境問題

長三角地區園區建設歷史悠久，盡管環境績效水平居全國前列，但因開發時間長，前期環境管理滯后，結構性累積性環境問題突出，布局性環境風險較大，居民環保投訴頻繁。

2.1 園區用地隨意變動加劇了布局性環境問題和風險

圖2 長三角各級產業園區面積擴張對比Fig.2 Comparison of industrial parks area expansion in Yangtze River Delta

綜合近500家園區統計數據判斷，本地區園區用地一個重要特征就是“變”。一是用地范圍變化大。納入統計的479個園區中，單個園區平均面積20.3km2，實際發展面積為34.1km2，規劃面積/批準面積為1.7，實際規劃總面積是本地區城鎮建設用地的1.7倍。其中，涉化園區比值為2.0，市縣級園區比值為3.1(圖2)，用地擴張尤為明顯。與最終批準面積相比，一些園區實際規劃面積少則增加了幾倍，多則幾十倍。二是用地性質變化大。工業用地、商業用地、教育用地、居住用地等經常調整、變動，一些原本環境合理的規劃布局經過屢次調整后，各類用地相互交錯，造成工居混雜問題突出，一些工業衛生防護距離或大氣環境防護距離難以滿足需求。三是用地布局變化大。一些園區規劃為一類工業用地，卻發展二、三類產業，或規劃一、二類工業用地，但實際發展三類工業。用地變動的隨意性，造成園區邊界與各類環境敏感區，特別是居住區之間交錯現象更普遍，布局性、結構性環境問題突出，環境風險隱患較大。

2.2 以常規和特征污染物并存為特征的環境問題依然突出

圖3 長三角地區產業園區區域環境質量統計Fig.3 Statistics on environmental quality of industrial parks located regions in the Yangtze River Delta

近年長三角地區環境質量逐步改善，但環境壓力依然較大。如圖3所示，2016年，上海市Ⅰ～Ⅲ類水體比例僅16.2%；江蘇省13個地市環境空氣質量均超標，浙江省11個地市僅2個達標，上海市達標天數仍不足80%。納入統計的404個產業園區中，205個園區所在區域的水環境質量或大氣環境質量出現超標現象，占比50.7%。其中，江蘇省區域環境質量超標園區的占比為27.2%，浙江省為80.4%，上海市為93.1%。大氣環境以PM10、PM2.5、NOX(NO2)等常規污染物為主，也有少數園區所在區域HCl、H2S、Cl2、非甲烷總烴、乙烯、苯乙烯、甲醛等特征污染物超標；水環境以DO、CODMN、COD、BOD5、NH3-N等常規污染物為主，但也有少數園區所在區域氟化物、汞等特征污染物超標。綜合園區主導產業及主要污染源分析，區域環境問題成因主要與當地產業結構偏重、污染物排放強度偏高和排放量偏大密切相關。由于開發時間較早，局部地區集中了化工、石化、鋼鐵、冶煉、印染、電鍍等重污染企業。據統計，長三角地區現有涉化園區119個、涉重園區41個。其中，涉化園區廢水排放強度4.62噸/萬元，與長江經濟帶11省市平均值(4.65噸/萬元)基本持平，并未體現發達地區的環境績效優勢；單位面積廢水排放量為97.2噸，是中游的1.5倍、上游的2.3倍。時間上的累積、空間上的疊加、污染上的交織，造成區域環境污染呈累積性、結構性和復合性的特點。

2.3 局部涉化園區與敏感區集中布局造成水氣環境風險隱患凸顯

如圖4、圖5所示，長三角地區涉化園區沿長江、太湖和杭州灣布局比較明顯。據不完全統計，沿江兩側20公里范圍內涉化園區15個，其他園區上百個，同時，沿長江飲用水源地集中，沿江縣級以上水源地或水源保護區86個，另分布有水產種質資源保護區等重要環境敏感區。根據水源地劃分規范按一二級水源最短3.3公里估算，長三角地區涉長江水源保護區共284公里，占長三角地區長江河段總長的29.4%，也就是說每3.4公里就有一處飲水水源保護區，如果考慮其他重要環境保護區，這個距離將更短。園區廢水排放口距離環境敏感區一般較近，如發生水污染事故，將對沿江飲用水水源產生重大不利影響。事實上，根據集中式飲用水水源地環保專項行動調查數據，長三角地區水源地特別是縣級水源地水質堪憂。

基于主導產業、園區與園內和園外居民區之間的距離，從大氣環境風險角度來評估長三角地區應特別關注、重點關注區域。其中，特別關注的園區是指產業園區的主導產業為石油化工、精細化工、煤化工等涉及較多危險化學品的，且園區內或園區邊界500米范圍內有居住區。重點關注的園區包括兩類：(1)產業園區的主導產業涉及較多危險化學品，但最近居住區位于園區邊界500米以外；(2)產業園區的主導產業為新材料、新能源、醫藥等涉及危險化學品較少，且園區內或園區邊界500米范圍內有居住區。經計算，從風險關注度占比看，長三角地區產業園區屬重點關注的占比為27.1%，特別關注的占比為5.0%。從空間分布看，特別關注和重點關注的園區多分布于沿江、環太湖、環杭州灣地區，江蘇北部、浙江中部也有分布(圖6和圖7)，這些區域環境風險隱患總體較大。

圖4 沿江涉化園區分布

Fig.4 Layout of Chemical industrial parks along the Yangtze River Delta

圖5 環杭州灣涉化園區分布

Fig.5 Layout of chemical industrial parks around the Hangzhou Bay

圖4-5來源：長三角地區戰略環評(Source4-5:Strategic EIA of Yangtze River Delta)

圖6 不同風險關注度的產業園區空間分布

Fig.6 Spatial distribution of industrial parks with different risk attention

圖7 各地市產業園區風險關注度

Fig.7 Risk attention in local industrial parks

3 產業園區環境管理存在的問題

上述環境問題產生原因較多，但根本是環境管理滯后造成的。盡管本區域園區環境管理能力位居全國前列，但仍跟不上高質量發展要求、環境保護需求和公眾對美好環境的訴求。

3.1 規劃環評執行不力導致規劃變動性大

截至2017年底，仍有83個園區未開展或重新開展規劃環評工作，55個規劃環評滿5年的園區未開展跟蹤評價工作。這些園區沒有系統梳理現有環境問題、潛在環境風險和進一步發展中面臨的資源環境制約因素，也就難以更有效更有針對性解決現有環境問題。此外，盡管一些園區已開展了規劃環評，但環境準入、空間布局和環保措施等并未認真落實。一些園區前期環境準入把關不嚴，規劃隨意性較大，后期規劃環評優化調整建議偏軟，對一些空間布局、產業結構不合理的規劃方案，缺乏有效的優化調整建議，不能解決根本性環境問題；一些園區主導產業一變再變，重化工特征明顯，造成結構性環境問題突出；一些園區工業用地不斷外擴，或緊鄰環境敏感區，或與居住用地交錯布局，或位于城市主導風向上，導致工居混雜現象突出；一些園區未落實規劃環評提出的集中供熱、污染物集中處理處置、中水回用、污染物減排等措施，規劃環評作用有限。

3.2 環境管理制度不健全導致日常監管不到位

一些園區盡管有管理制度，但是管理制度涵蓋面不足，只是一般性的環境管理，或類似于環境衛生管理，缺少針對性或實質性內容，也沒有定期的環境檢查、環境問題篩查、環保投訴處理、環境應急和環境監測等管理制度。一些園區管理制度盡管涵蓋面較廣，涉及環評管理、環保規劃、環保驗收、生態園區創建、日常環境監管、環保宣傳、環境應急等，但內容不夠詳盡，環境管理對象、重點管理內容、管理手段、管理方式等不夠詳實，部分內容難以有效落實。機構設置方面，除了部分園區采取園區管委會+地方環保局聯合成立專職部門管理外，約60%園區僅由管委會單獨管理，部分園區采取第三方或由地方政府代為環境管理。由于人員不足、專業技術不夠，且環保工作掣肘較多，環境管理存在諸多不足，成效不大。

3.3 環境基礎設施不完善導致污染不能及時有效處理

部分園區特別是市縣級園區污(廢)水管網和雨水管網建設滯后。一些園區或管網不完善，或管網陳舊，污(廢)水不能有效收集，部分企業污(廢)水不能納管又無深度處理的能力，只能簡單處理甚至未處理直接就近排放；或不能做到雨污分流，雨污合流加大了污水處理廠負荷。部分園區污水處理廠規模設置不合理。或是建設規模過大，園區現有廢水量較小，污水集中處理設施不能有效運行；或是建設規模偏小，不能滿足園區污水處理需求，部分廢水預處理后直接外排。部分園區集中式供熱系統不健全，企業自行供熱。部分園區工業固體廢物不能及時有效處置，長期堆存于園區，加大園區環境風險。

3.4 環境監管能力不均衡導致環境風險總體應急能力不足

總的來看，市縣級園區監管體系相對薄弱，園區環境核查尚未形成一套完整、標準的方法體系和指標體系。企業自查、園區巡查、環保部門檢查的內容、方法還沒有有效對接。由于園區環境管理人員偏少，不少園區特別是市縣級園區環境監管堪憂。據調查，僅20%左右的園區設置了在線監測系統，且其中多數園區僅能監測COD、NH3-N、TP等常規性指標，一些環境問題不到及時發現和整治。此外，園區環境風險應急預案編制仍然滯后，納入統計的447個園區中，約43.8%的園區未編制應急預案。有統計數據的104個涉化園區和41個涉重金屬園區中，各有25.0%和39.0%的園區未編制應急預案。應急預案的缺失，造成難以或無法有效應對突發環境事件。

4 結論與建議

作為全國最早成立園區的地區，盡管近年環境管理能力不斷提高，環境績效水平不斷提升，但由于長期累積效應和空間上的疊加影響，長三角產業園區環境問題仍然非常突出，環境風險較大，園區環境管理總體上仍不能滿足當前要求。作為全國主體功能區中的重要優化開發區和長江經濟帶的“龍頭區”，長三角地區還肩負著推進產業結構優化升級的重任。因此，建議本地區產業園區以改善環境質量為核心，不斷強化環境管理，解決現有環境問題，防范環境風險，加快產業園區轉型與優化升級。

4.1 提高規劃環評有效性，推進規劃環評落地

按照規劃環評相關法律法規和政策規范，督促各園區梳理應開展規劃環評、重新開展規劃環評或跟蹤評價但尚未開展的園區，及時履行規劃環評手續，落實地區“三線一單”要求，強化空間、總量和準入環境管理，提高規劃環評的科學性和可操作性。系統梳理園區現存的主要布局性、結構性環境問題，有效預防和減緩區域環境風險，推動長三角地區園區產業結構升級和布局優化，推動本地區園區成為全國經濟與環境協調、互促發展的示范區，以帶動全國園區的綠色發展。結合各地“三線一單”劃定結果及管控要求，對現有環境問題突出、環境風險隱患較大、環保基礎設施建設嚴重滯后，以及其他涉及重金屬排放、石化、化工等重污染、高風險行業的產業園區開展環評核查，并加強規劃環評與項目環評聯動，結合國家和地方打好污染防治攻堅戰、打贏藍天保衛戰三年行動計劃以及“氣十條”“水十條”“土十條”等相關要求，積極落實各地園區產業布局、產業準入、環境防護距離和污染物總量控制等要求，加快現有環境問題突出、環境風險大、不符合園區發展定位產業等的退出搬遷或優化升級，推動園區規劃環評落地。

4.2 完善環境管理制度，創新環境管理模式

以提高環境管理的針對性和可操作性為基礎健全環境管理制度。針對涉及化工石化、重金屬排放，以及其他排放有毒有害氣體的園區，結合區域環境敏感性、環境保護要求，特別是可能造成飲用水水源保護區環境污染、集中居民點環境風險的產業園區，按照環境風險評估結果，分別制定相關的環境管理政策。針對開發時間較長或以鄉鎮企業發展起來的園區，以及處于產業轉型和結構調整中的園區，根據發展特點和環境問題、環境風險等，分別制定不同的管理政策，并建立日常檢查巡查機制。構建園區管委會與當地環保局共管模式，參考南京化工園區等現有環境管理模式，明確工作職責和范圍，制定完善的環境管理制度。構建第三方公司與環保科研院所合作模式，由第三方公司和專業環保科研院聯合制定環境管理制度。探索園區管委會、當地環保局與環保科研院所多方管理模式，建設一套園區綜合管理、環境管理和技術支撐相結合的管理制度。

4.3 做好基礎設施規劃布局，完善園區環保設施

基于“以改善環境質量為核心”要求，著力解決各園區現有環境問題，確保污染物及時、有效處理處置，確保集中供熱設施及時運行。針對園區梳理出的環境問題和區域環境保護要求，做好集中供熱和環保基礎設施規劃。其布局、規模應符合園區污染物集中處理處置要求。對于污染物依托城市污水處理廠、固體廢物處置場，供熱依托城市熱源的園區，應充分論證依托時間和處置、供應能力的可行性。對于污染物自行處理處置的園區，應加大環保投入，加快環保基礎設施建設。

4.4 提升環境監管能力，加強環境風險防范與應急體系建設

積極推進園區第三方環境管理綜合服務。結合行業特點、區域特征、環境問題和環境敏感性，針對性制定園區環境管理政策，建立環境核查體系，重點強調不同類型園區環境監管手段、監管方法和監管重點，明確應解決的主要問題和整改要求。推進自動化信息采集和分析系統、自動化識別與演示系統建設，構建園區環境、經濟、建設、地理等大數據，通過自動監測、識別、分析、判斷，及時掌握園區內主要環保設施運行情況、污染物排放情況、環境質量變化情況、主要環境問題和環境風險隱患。加強重點園區自行監測能力，加強自動、人工聯合監測體系建設。涉化涉重等高環境風險的園區應按照相關規范要求，抓緊編制并及時修訂園區層面環境風險應急預案，加強與地方應急預案的聯動，做好對企業應急預案的指導。