中國古代“首都圈”的官制設置

傅林祥

“首都圈”古稱“王畿”“帝畿”“畿內”“畿甸”“京畿”，時常在古代文獻中出現。在古代人眼中，“王畿”為“四方之本”“天下之根本”。由于首都及“首都圈”的特殊性和重要性，各個王朝除了在軍事、經濟上重視外，在行政區劃設置上也采取了一些特殊措施。

首先，首都圈實行行政區劃層面的特殊制度。此制度包括兩個方面，即首都圈的行政區劃通名與其他地方不同，職官制度也不一樣。古人認為：“王畿千里之地，天子所自治。”所以在命名上別出心裁。秦朝在全國施行郡縣制，在首都任職的官員稱為“內史”；兩漢為郡國制，則稱為“京兆尹”“左馮翊”“右扶風”。唐代全國實行的是州縣制或郡縣制，唐玄宗登基后，改雍州為京兆府，洛州為河南府。這種將首都圈政區命名為府的制度，被后世多個朝代繼承了下來。

其次，首都圈的政區通名與其他地區相同，但是實行特殊的職官制度。東漢時，以河南郡為都城，行政長官為河南尹，其他各郡的長官為太守。京都西、北、東三面的弘農、河東、河內三郡，也設置了“尹”作為管理人員。這是尊崇京都和京都附近各郡的舉措。東漢后期，逐漸形成州郡縣三級制，此后曹魏和西晉均以司州為首都圈，司州與其他各州一樣實行州制。但是，西晉司州的行政長官為司隸校尉，而其他各州為刺史的稱呼就不盡相同了。

從宋朝開始，以府相稱的政區逐漸增多，京府與其他府的差異，只能通過職官制度進行區別。北宋以開封府為首都，設有“府牧”“尹”“少尹”三級官職。明代首都順天府設“府尹”“府丞”“治中”“通判”“推官”等，而正四品的“知府”、正五品的“同知”、正六品的“通判”和正七品的“推官”就在普通府設立了。時至清代，北京仍為首都。其“順天府”“普通府”的官缺設置基本與明代相同，僅僅裁掉了“推官”。特別的是，清代尤其重視京師的管理。從乾隆年間開始，欽派部院大臣兼管府尹事務，稱為“兼尹”，也就是說，順天府實際上有兩員行政長官，就和前朝大為不同了。

第三，轄縣數量比其他統縣政區要多，而且政區的等第較高。歷代首都圈所在的高層政區或統縣政區和所轄縣的數量，往往比其他政區要多。如此安排的原因，可能是為了首都圈有一個比較大的腹地，便于軍事布防，同時也有“以重觀瞻”之意。《漢書·地理志》載三輔共轄五十七縣，《隋書·地理志》京兆郡轄二十二縣，《舊唐書·地理志》載京兆府領縣二十，《宋·地理志》載開封府轄十六縣，研究統計的轄縣數都比同時期的統縣政區要多。

朝廷通過對政區等第的劃分，可以決定該政區長官的級別、行政機構的規模（僚屬與其他人員的數量）、行政經費的多少以及地方官升黜的依據。唐宋時期對全國政區的等第劃分主要以經濟因素為憑據，用戶口數的多少來劃分的。但是，首都圈各級政區等第的劃分標準是政治地位。如唐代以戶口標準將各縣劃分為上中下三等，同時又實行赤、畿、望、緊的制度；首都及陪都所在的各縣為赤縣，也稱京縣，其下所轄的各縣為畿縣，不再考慮其戶口的多寡。

第四，當社會出現變動時，政府通過管理制度的調節加強對京畿地區的控制。唐安史之亂是歷史上的一個重要變動節點，動亂之后，中央在至德元年（756年）置京畿節度使，領京兆府和同、岐、金、商等州。這個變動，使京畿的區域由京兆一府擴展至一府四州，擴大了京畿的腹地，管理體制也由府統領制演變為道統領制。北宋也有類似的調控，景德三年（1006年）中央置開封府界提點司，地位相當于在外的路，管轄開封府各縣事務，成為一個特別路區。此后，或有開封府界建制，或設京畿路。

在這種情況下，開封府知府的主要職能調整為以管理京師為主。皇祐五年（1053年）設置的京畿路，區域包括京府開封府，同時將京東的曹州及京西的陳、許、鄭、滑等五州作為京師的輔郡，使得首都圈的范圍擴大，共轄四十二縣。唐宋這兩次變化，一方面擴大了首都圈的范圍，另一方面又使得原先的京府行政長官的管轄區域縮小或職能縮減。類似的還有明代的總督巡撫制度，也是打破了順天府與直隸固有的政區，形成了京畿地區的多個巡撫轄區。