西南少數民族地區空心村法律問題研究

張福嬌

摘要：貴州地處我國西南地區，由于受到地理、經濟、交通等因素的影響，外出務工的人口很多，造成了農村空心化的現象。土地荒廢、生態破壞、違法犯罪增多，給鄉村治理帶來了新的挑戰和難題，本文從法治的角度出發，探討貴州鄉村空心化后法治存在的問題及對策。

關鍵詞：貴州；空心化；法治

隨著我國城鎮化的推進，大量農民外出打工，尤其是在經濟欠發達的貴州地區非常普遍。貴州受自身地理位置和經濟條件的限制，經濟發展緩慢，所以很多農民都選擇外出務工，剩下的大部分是老人、婦女、留守兒童。因其常住人口如大樹之空心，故名空心村?？招拇逡驗閯趧恿θ笔?，留守在家的都是老弱病殘，加之農村土地荒廢，文化設施缺乏，出現了嚴重的空心化問題。在西南少數民族貧困地區的這種農村空心化現象也引發了諸多社會問題，因此治理空心村迫在眉睫。黨的十九大提出了鄉村振興戰略，農村社會治理要自治、法治、德治相結合，共同發揮作用。在社會轉型時期，在農村空心化背景下，結合西南地區農村實際情況，如何更好發揮法治的作用，是本文探討的重點。

一、空心村治理中存在的法律問題

“空心村”是指農村地理、經濟、文化、服務、人口等資源及社會公共服務設施等多項要素向四周遷移而導致內部空心，所形成的一種農村生態失衡的農村現象。隨著工業化、城鎮化快速發展，大量農村人口尤其是青壯年勞力不斷“外流”，農村常住人口逐漸減少，很多村莊出現了“人走房空”現象，并由人口空心化逐漸演化為人口、土地、產業和基礎設施整體空心化。中央“一號文件”指出：農村勞動力大量流動，農戶兼業化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯，農民利益訴求多元，加強和創新農村社會管理勢在必行。位于我國西南地區的貴州，一直以來都是我國的一個勞務輸出大省。很多地方，特別是農村地區都出現了不同程度的空心化，其中貴州的人口大縣——大方縣最為典型?？椊鹂h是畢節市下屬的一個非常美麗但又非常貧困的縣。2016年，織金的戶籍人口數為120萬，在貴州所有的縣市中排名第5。從常住人口數量上來看，2016年織金常住人口為79.48萬，外流人口達40.56萬，人口外流率高達34%。這意味著每100個戶籍的織金人中就有34個在外謀生。無論從外流人口數量還是從外流比例來看，織金在貴州的所有縣市中都位居首位。因此在研究農村的法治問題時，結合城鎮化背景下，農村出現的空心化現象，才顯得更加有必要和現實意義。在貴州農村走訪過程中，發現在鄉村治理中存在很多方面的法律缺失，人治思想還是普遍存在的，法律普及率、村民的法律意識、法治力度遠遠不夠，離社會主義法治國家的要求相差甚遠。

（一）社會治安問題

人口空心化是空心村最大的問題，年輕勞動力和農村精英都離開農村，剩下的基本都是婦女、兒童、老人，在農村社會中，這些人口本來就是弱勢群體，家中青壯年外出打工，給犯罪分子大量的機會，性侵留守兒童、婦女的案件經常發生，盜竊等治安案件年年高發。各種犯罪已經滲透到農村，對農村的治安造成了嚴重影響。農村社會治安非?？皯n，一方面犯罪分子猖獗，另一方面警力嚴重不足，對農村生活的弱勢群體來說更加雪上加霜。監護責任不落實、監護人缺乏防范意識、兒童防護能力弱，農村留守兒童容易受到意外傷害，甚至成為不法分子侵害的對象。公安部門統計數據顯示，被拐賣兒童群體中，第一位是流動兒童，第二位是留守兒童。如發生在貴州畢節的留守兒童被殺案，案發當地屬于畢節南部山區，村中青壯年勞力大多在外務工，留下的基本都是老人和未成年的孩子。2015年8月4日，貴州畢節納雍縣勺窩鄉中心村兩名留守的未成年人在家中被害，分別是年僅15歲的女孩張云鈺和12歲的男孩張云海，造成了惡劣的社會影響。

（二）青少年犯罪問題

貴州農村留守兒童很多，頻頻發生一些嚴重的青少年犯罪，這些留守兒童，父母長期外出務工，對孩子教育疏于管理，造成孩子很多心理問題。同時孩子對很多問題認識不清，難以抵御外在的誘惑，容易出現犯罪的苗頭?，F在農村青少年犯罪率年年升高，觸目驚心，不得不引起重視。在貴州農村，青少年犯罪這種現象非常嚴重，如2015年貴州畢節留守兒童圍毆致死案件，十多個學生圍毆、侮辱一名同學，手段堪稱殘忍，這些類似的校園暴力已經發展到令人發指的地步。是什么讓未成年的學生無法無天到這種地步？一個重要原因，是他們根本就不懂得法，缺乏做一名合格公民的基本價值觀。

（三）土地資源和生態環境問題

空心村除了人口外流嚴重外，還存在土地資源浪費，很多土地沒有人耕種，很多宅基地荒廢，公共設施成為擺設，環境破壞嚴重。農村本身是山清水秀的世外桃源，遠離鋼筋混凝土的大自然瑰寶。加快城鎮化的進程，并不是消滅農村，而是轉移農村富余勞動力，進一步建設社會主義新農村?？招拇宓谋尘跋?，給農村無疑也是致命一擊。因此對貴州空心村的土地資源管理和環境保護問題已經迫在眉睫。

村莊發展缺少規劃，“空心村”現象愈演愈烈。比如，很多地方布局零散，新舊用地混在一起，增加了舊村改造的難度；有些地方盲目擴展，村內宅基地閑置，向外侵占農田等等。鄉村政府應該積極發揮主導作用，對荒蕪的土地重新規劃利用，產生出經濟效益。對荒廢的公共設施重新整合，多建造些兒童和老人的活動場所，最大可能物盡其用。農村土地規劃意識淡漠，沒有按照有關規定建立村鎮規劃體系，導致農村建房隨意性大，還多村民外出打工，甚至在城市購房落戶，但是仍然保留農村的宅基地和責任田，導致很多宅基地閑置；還有部分年老的農民，被子女接去城里生活養老，也導致住房閑置，還有農村的祠堂等公共設施也漸漸沒落，宗族意識淡漠，這些公共設施破落，經久失修，多吃多占觀念作祟。多數農民認為宅基地作為不動產財富，越多越好，一戶兩處三處宅基地的現象也不同程度存在。加之原有住宅面積比較小，進出不方便，這與逐漸富裕起來的農村發展形勢極不協調，從而導致人們棄舊從新，使舊宅閑置起來，慢慢地積淀形成“空心村”。農村人口不斷向城市、村邊或交通便利的地方聚集，許多地方人去房空。村莊外圍交通便利，環境好，許多農民到村外圍建造房屋，村內住宅就閑置起來。

二、空心村治理的法律路徑選擇

（一）加強法治宣傳

貴州農村大多地處山區，閉塞落后，更多地保留著傳統的文化，尤其是官本位意識非常突出，存在嚴重的人治思想。農村還有濃厚的家族和宗族意識，法律意識淡漠。村民文化素質普遍不高，缺乏基本法律素養。對于農民之間的糾紛，很多都不愿意走法律途徑維護自己的權益，甚至覺得丟丑，還借助于人情關系處理糾紛，婦女、老人、兒童法律意識更加淡薄，等犯罪發生后都不知道該怎么做。因此要加大普法工作，宣傳社會主義法制思想，做合格的公民。讓村民一方面知道守法的重要性，做個知法守法的好公民，另一方面知道用法律武器保護自己，一旦合法權益受到侵害，不要選擇忍氣吞聲或者冤冤相報，而是去走正規法律途徑。將社會主義法治思想滲透到最基層最偏遠落后的農村還很任重道遠，這是社會主義新農村建設的一項艱巨任務。從人治到法治觀念轉變不是一蹴而就的，這是千年中國鄉土文化中特有的現象，隨著現代化腳步的到來，城鎮化的加快，農村的很多固有觀念也在慢慢發生變化，在這樣一個特殊背景下，宣傳社會主義法治思想刻不容緩。

1.讓村民樹立權利意識

知道自己作為一個社會主義公民享受的基本權利和履行的基本義務，積極參與到鄉村民主建設中，不能讓村民自治流于形式，只有宣傳公民意識，權利意識，才能調動每個村名的積極性， 發揮每個村民的主人翁意識，將鄉村治理中的自治落到實處。

2.讓村民有守法意識

社會主義法治是法律面前人人平等，有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。平時自覺規范自己的行為，法律這個紅線堅決不能觸碰，只有具備良好的守法意識，鄉村的治安環境才能得到最終的改善。

3.讓村民學會用法律的武器捍衛自己的合法權益

農民的復仇意識還是普遍存在的，比如，2018年震驚全國的張扣扣案件，就是一起典型的復仇殺人案。很多農村出現糾紛時，往往是糾集家族勢力，靠人多勢眾的暴力手段來解決問題，最終導致很多悲劇的發生，離社會的文明大相徑庭。在空心村背景下，留守兒童和老人特別容易成為不法侵害的對象，一定要對兒童，特別是女童，普及青少年保護法，對未成年人進行性教育，當傷害發生時，不要選擇沉默，而是去告訴家長，尋求幫助，走正當的法律途徑，減少悲劇的發生。

（二）村干部提高法律修養

農村青壯年的出走，精英外流。鄉村治理中最重要的環節就是村干部，在維護鄉村穩定，發展鄉村經濟中發揮最重要的作用。在很多空心村，村民自治流于形式，村民壓根都沒有參與到鄉村治理中，有部分村干部甚至出現了嚴重腐敗問題，嚴重傷害到村民的利益。因此村干部要加強自身法律修養，堅持依法行政。這才是提升鄉村治理中法治的重要環節。

1.對村干部腐敗不能姑息縱容

在一些地方，村官腐敗已經成為嚴重的社會問題。村官雖小，但是在一方廟堂卻是說了算的土皇帝。基層司法制度改革、司法介入是具有威懾力量的反腐手段，也是防治村官腐敗的最后一道防線。對于村民反映的村民民主權利和經濟權益受到侵害的案件，村干部腐敗案件，檢察院可以提起公訴，法院應該立案并進行公開審理。為了增進社會輿論監督力量，削弱社會關系網的執法干擾，促進司法公正，可探索建立相應的陪審團制度，使貪腐村官的保護傘不敢出面。涉及當地官員利益的重要案件，提倡實行異地司法管轄，從制度上解決涉官腐敗案件查處難的問題。村民反腐上訪問題的處理，實行上靠一級督查巡檢、媒體跟進和辦理責任追究制度。

防止村干部腐敗，監管必須做到位，不僅要管好“錢”——農經部門要做好干部任期和離任經濟責任審計工作，對村“三資”進行清理和審計，并在村務公開欄進行公示，確保資金使用的公開透明，保障了村民的知情權，接受群眾監督，防止基層腐敗。還要管好“人”，紀檢部門要推進村級反腐的制度化建設，建立村干部防腐倡廉機制，讓紀檢等監督力量真正下沉到鄉村。

2.在選人用人上下功夫，嚴把村干部入口關

一方面對候選人進行認真篩選，確保候選人條件過關、素質過關，掌握并認真分析每個候選人的基本情況、生活閱歷、工作經歷，堅決杜絕不合格人選當選。另一方面嚴格按照《村居民委員會組織法》的要求，規范換屆選舉工作程序及選舉人競爭行為，對換屆選舉中的違法違規行為特別是賄選行為，做到發現一起，嚴查一起，并立即取消參選和當選資格。

總之，農村基層雖“處江湖之遠”但事關國泰民安，不能讓少數村干部成為“無人管、不想管”的監管盲區，管好村里的“當家人”。風清氣正的農村政治生態必將惠及全體農民群眾。

（三）充分發揮法律作用，保護好農村環境資源

發揮土地管理法、環境法等法律法規的作用，充分利用好農村土地，提高土地利用率，保護耕地，保護好農村的生態環境，讓農村成為城市人向往的綠色家園。貴州農村大多處在偏遠的山區，山清水秀也不失為一個難得養生之地。近些年，空心化的村莊缺乏科學規劃和管理，導致污水橫流，遍地垃圾，農村生態環境遭到極大的破壞。讓農民的生存環境每況愈下，使得更多農民逃離農村，形成了惡性循環。為強化“空心村”治理，筆者提出以下建議：

1.引導群眾觀念轉變

強化對《土地法》等法律法規和政策的宣傳，各級部門要采取多種形式，通過電視、報紙、新聞媒體等，大力宣傳《土地管理法》《農村宅基地管理意見》，使法規深入人心，家喻戶曉。增強干群節約土地、依法管地的法律意識，在全社會形成自覺節約用地、依法管地用地的良好氛圍。在廣大群眾中形成宅基地屬集體所有、按規劃用地、建新宅必須退舊宅等共識。加強村莊規劃。

2.加大規劃投入，列支專項資金用于編制村莊（社區）規劃

基層建立健全專門規劃管理機構，從嚴控制農村建設用地以及宅基地用地規模。完善相關法規政策。盡快完善相關政策，修改相關法律法規，實行宅基地統一管理，嚴格落實一戶一宅政策。對“一戶多宅”問題，通過市場化手段進行回收，逐步形成農村宅基地退出補償機制。加大投資。設立專項資金，分期分批治理“空心村”。將土地整理與新農村建設相結合，開展農村居民點整理，實行城鄉建設用地增減掛鉤，合理配置土地資源。在農村這片廣袤的土地上一樣也要大力宣傳土地管理法，讓農村荒廢的土地重新利用起來，同時也要讓環境法的內容告訴村民，讓他們知道生態環境的重要性，知道生存家園需要保護。農村有了好的環境，才能產生綠色經濟效應和生態效應的雙贏。貴州有著得天獨厚的地理條件，更加應該保護好綠色生態，加快發展好旅游業和第三產業，也是實現脫貧致富的好路子。

結語

貴州自古就是偏遠落后山區，經濟文化落后，加之特殊的地理經濟原因，貴州鄉村治理也一直致力于精準扶貧，改善村民的生活質量。在鄉村治理中，法治無疑是一種非常重要的手段，也是貫徹黨的路線方針的關鍵?？招拇迨浅擎偦尘跋庐a生出來的一種農村現象，因此在農村治理中，應該結合這個特殊背景，大力宣傳法律，加強村干部的法律意識，提高村民的法律意識、環保意識，充分發揮好法治的作用，維護好農村社區的和諧發展。

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