我國農村養老保險法律問題探究

付五平 毛新

摘要：我國農村老年人口數量多，養老壓力大。雖然農村社會養老保險已覆蓋全國，但農村養老保險的實施存在諸多問題，大部分農民由于種種原因只購買最低檔次的養老保險，無法保障其老年生活。基于此，國家應提高基礎養老金的補貼力度，加強宣傳工作，拓寬農村養老保險基金的投資渠道，修訂立法，完善農村養老保險的法制保障，提高農村老人的晚年生活保障。

關鍵詞：農村養老保險；法律問題；法律保障

一、引言

我國農村人口眾多，截至2015年底，農村人口60346萬人，占全國人口總數的43.9%， 60歲及以上的老年人口22200萬人，占總人口的16.1%，其中65歲及以上人口14386萬人，占總人口的10.5%。農村老年人口的增長，加劇了農村養老壓力。我國農村養老保險法律制度起步較晚，20世紀80年代末才開始推進農村養老法律制度試點工作，但試行效果并不理想。

二、我國農村養老保險的現狀

隨著我國城鎮化的發展，大批農民工進城務工，農村剩下的大多為留守老人。農村青壯年勞動力的流失、老齡人口的增加使傳統的土地養老和家庭養老功能進一步弱化。我國農村地區主要依靠家庭養老，雖然有養老院，但入住對象大都是五保戶和孤寡老人，而且一般有子女的農村老人以入住養老院為恥，認為子女不孝順才住養老院。在現有的農村養老院中，大多缺乏養老服務的標準化基礎設施及養老服務專業化組織，養老服務資源城鄉分配不合理。

自2009年新農保實施以來，參保人數日漸增多，2014年實現了農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險合并，截至2015年末，我國城鄉居民基本養老保險參保人數達到50472萬人，比上年末增加365萬，其中農村養老保險覆蓋率已達到80%以上。農村參保人數增加，參保率逐年提高，使農村社會養老基金產生較多盈余，新型農村社會養老保險體系也得以建立。

我國不同地區經濟發展存在較大差異，地方政府經濟實力不同，對農村養老保障支持力度不同，從而產生了同一檔次的農村養老保險，在不同的地方，領取的養老金數額不同，產生了養老保險金差異較大的現象。

三、我國農村養老保險存在的法律問題

（一）農村養老保險保障水平不高

雖然目前大部分農民參保了新農合，但部分農民思想守舊，深受“養兒防老”思想的影響，只關注眼前利益，不愿參保或選擇最低檔新農保繳費。這與地方政府宣傳工作不到位有關，部分農民對新農保存在較多疑問，這些疑問長期積存下來，影響了他們參保的積極性。從政府補貼層次來看，不同檔次的繳費標準，農民最終得到的政府補貼差別不大，導致了農民選擇最低檔次的繳費標準，無法保障未來生活的基本需求。

（二）新農保基金籌集渠道窄，政府財政壓力大

新農保的基金來源有三條渠道：政府補貼、集體補助及個人繳費。政府補貼額度不高，集體補助僅在經濟發達地區的農村集體才會兌現，因此新農保基金個人賬戶主要依靠政府補貼及個人繳費。據國家統計局的相關資料，我國農村60歲以上的老人中，80%以上的經濟支持主要來自家庭，包括老年人自己的收入和積蓄，以及子女或其他親屬的經濟贍養。但大部分農民選擇最低檔的養老保險檔次，有些喪失了勞動能力的人及其他無收入者，甚至連最低檔次的費用都無力繳納，其老年生活堪憂。因此，迫切需要政府提高財政補貼力度。

（三）養老保險法制保障不完善

我國農村養老保險法律保障不完善，立法層次較低，且不成體系。我國還沒有出臺專門的《農村養老保險法》，各地有關農村養老保險法律主要為《新型農村養老保險資金管理辦法》《縣級農村社會養老保險基本方案》《新型農村社會養老保險試點指導意見》以及2011年出臺的《社會保險法》。除《社會養老保險法》之外，其他與農村養老保險有關的法律文件立法層次較低。《社會保險法》雖然首次將新農保納入法律，有利于保障農村老年人的合法權益，但該法對農村養老保險的規定限于原則性規定，對新農合的參保范圍、資金來源、支付待遇、資金運行監管等方面都未做出具體規定，這為新農保的實施帶來了困難，各地只能根據本地政府的政策規定實施新農保。

（四）養老保險基金保值增值難

目前，新農保已基本普及，養老金賬戶余額也越來越高，管理好養老金余額事關農村老年群體的切身利益。但新農保的個人賬戶資金管理模式單一，基金保值增值難。新農保養老金由政府管理，但各地政府管理水平參差不齊，管理方式落后，缺乏專業化的投資理財團隊，且社會監管機制不明晰，難以保障新農保養老金的安全性及收益率。將新農保養老金存入銀行，雖然安全性較高，但收益率低；如將養老金投入股市和債市，雖然收益率高，但伴隨的風險也高。落后單一的新農保資金管理模式，導致新農保養老保險基金保值增值難度加大。

四、解決我國農村養老保險法律問題的對策建議

（一）加強宣傳工作，營造農民自覺投保較高檔次養老保險的氛圍

雖然現在農村地區基本是全民享受養老保險待遇了，由于養老保險是“先付費、后享受”，大部分農民由于對保險的專業知識知之甚少，部分農民對養老保險持不信任的態度，因而選擇最低檔次的養老保險投保。因此，各地政府部門應加大宣傳力度，深入各地農村，采用“三下鄉”節目、設免費擺攤咨詢點等通俗易懂、農民易接受的方式，或是在農村的趕集日宣講養老保險知識、目的及意義，幫助廣大農民了解養老保險知識，轉變其舊觀念，使其自愿參與購買較高檔次的養老保險，為以后的養老提高保障。

（二）大力發展農村經濟，加大國家對新農保基金的財政支持力度

1.加大對農村發展的支持力度，使集體補助落到實處

旅游資源豐富的農村地區可以發展鄉村旅游經濟，提高當地收入；積極吸引投資者前來本地開發，建議對投資農村集體企業的投資者給予優惠政策；鼓勵本村農民承包荒山、荒地，促進農村土地的合理使用。村集體可以從發展旅游經濟、村集體企業的收益以及土地承包費中提取一部分資金，作為農村養老保險的補助資金，使農村養老保險的集體補助發揮應有的作用。

2.實行國家補貼與個人繳費掛鉤

個人繳費部分一般按個人經濟能力繳納，但目前大部分農民都只繳納最低檔次的保險費。為激勵農民購買較高檔次的養老保險，建議將國家補貼與個人繳費掛鉤，即個人繳費越高，國家補貼力度越大。這樣，能有效激勵大部分農民選擇高檔次的標準繳費，提高養老保障。

3.提高基礎養老金水平

目前，我國已將農村社會養老保險與城鎮居民養老保險進行合并，但農民收入較低，城鄉之間仍存在較大差距。隨著農村老年人口的日益增長，國家應加大對農村養老保險的補貼力度，提高農村基礎養老金，并通過立法確定具體的補貼比例，同時將老年救助和老年福利納入養老保險體系內，提高農村老年群體的養老保障水平。

（三）扶持輔助養老模式，構建多層次、差異化的農村養老保障體系

農村養老事業是一項龐大的工程，國家應從整體上調控，除保障五保戶、孤寡老人等弱勢群體的養老之外，還應投入更多的財政支持，在廣大農村修建養老院，使更多的老年農民能夠入住到養老院，安度幸福晚年生活。地方政府也可以扶持開發新的養老模式。

1.PPP養老模式

采用PPP養老模式，由政府等公共部門與私人部門簽訂PPP合同，為成立項目公司提供法律保障，政府部門主要負責提供土地等建設養老機構的公共資源，制定與項目建設有關的政策法規和對PPP項目給予一定的補貼。PPP合同的另一方為私人部門，主要負責提供建設養老機構所需的資金，以及負責建設、管理和運營養老機構等事宜。

2.土地養老模式

采用土地養老有兩種運行模式，一是對于部分農村孤寡老人、喪失勞動能力者及其他無收入者，可以考慮將其自留山、自留地及宅基地承包給其他人，收取一定費用以維持生活。二是由上述人員將自留山、自留地及宅基地回收村委會，由村委會統一安排修建村養老院，配備護理人員及一些娛樂設施，供其居住。這樣，既解決了土地的閑置問題，又解決了部分農村老人的養老問題。

3.互助養老模式

互助養老模式一般以村或社區為單位，由村委會和居民共同出資，修建養老院，居民視出資情況，入住養老院時繳納相應的費用或不繳費。入住養老院的老人分為兩個層次，第一層次者為無勞動能力者，但生活尚能自理；第二層次者為稍年輕的農村老年人，具有勞動能力，這部分人負責照顧第一層次者及其一日三餐，打掃衛生等，維護養老院的日常生活。第二層次者的勞務可以折算工資，也可以作為資本存入互助養老模式的“時間銀行” ，等到自己步入老年時可以享受同等時間同等養老服務的待遇。

（四）拓寬農村養老保險基金的投資渠道，提高其收益率

目前農村養老保險基金的投資渠道主要是存入銀行或是購買國庫券，收益較低。為提高其收益率，可以將其投入到風險較低的建設項目上，如投入到發展鄉村旅游經濟、在水資源豐富的地方投入建設中、小型水電站等項目，這些項目相對其他行業風險較低，收益快。

（五）完善立法、加快立法進程

新農合的實施關系到農村老人的切身利益，需要立法保障，在這方面可以借鑒其他國家的做法。如德國在1957年就制定了《農民老年救濟法》，1995年通過了《農民養老保險法》，2002年頒布了《養老保險改革法》等，德國通過出臺這一系列法律，有效保障了農村老人的養老福利，消除了其養老后顧之憂。因此，國家應加強農村養老的立法，出臺一部專門針對農村養老保險及其實施的法律，確定國家補貼及集體補助的具體比例，明確養老保險基金的管理和監督機制，以及相關主體的責任形式，使農村養老保險法律制度日趨完善。

結語

隨著農村人口老齡化的加劇，農村養老壓力日益嚴峻。新農合的實施體現了國家對農村養老問題的關注，但由于新農合的發展在我國尚處于起步階段，還存在許多問題。新農合的完善是一個長期的過程，現階段我們可以根據本國的實際情況，制定并完善相關法律法規，借鑒他國先進經驗，為新農合的實施創造條件，保障農村老人安度幸福晚年。

參考文獻：

[1]余燁.湖南省農村養老保險法律制度研究[J].法制與社會，2017（12）

[2]呂中偉.新型農村養老保險制度問題研究[J].法制與社會，2017（02）：219.

[3]楊勇剛.供給側視角下的農村養老服務發展策略[J].河北大學學報（哲學與社會科學版），2017（06）：5.

[4]房秋實.農村社會養老保險法律制度構建[J].人民論壇，2015（08）：111.

[5]胡美玲.人口老齡化背景下農村養老PPP模式探究——以濟南市為例[J].中國老年學，2017（12）：3119.

[6]胡亞光.完善農村互助養老模式的思考[J].焦作大學學報，2015（04）：67.

[7]李寧.中德兩國農村養老保險制度比較研究[D].河北師范大學，2016.

作者簡介：

付五平（1977- ），女，湖南懷化學院經濟學院，法學碩士，講師，主要從事經濟法、民商法等方面的教學和研究；

毛新（1972- ），男，湖南懷化學院經濟學院，經濟學碩士，講師，主要從事經濟學方面的教學和研究。