財政部“三定方案”之變

劉琳

伴隨著新的“三定方案”的推出，財政部正迎來部分部門與職能的調整。

3月1日，中央編辦在其官網公布《財政部職能配置、內設機構和人員編制規定》（下稱“三定方案”），列明了財政部在職能配置、內設機構和人員編制三方面的調整方案。

一位接近財政部的人士對記者表示，根據新一輪國務院機構改革部署，近一年來，國務院各個部門的“三定方案”陸續發布，此次財政部“三定方案”的推出，正是這一改革進程中的一部分。此外，近幾年不斷變化的國內外經濟形勢和不斷深入的改革，也對財政部門以及內設機構的職能催生出新的需求，“三定方案”中的一些調整，也是與時俱進的一種體現。

三項職能轉變

完善宏觀調控體系、深化財稅體制改革和防范化解地方政府債務風險，是此次“三定方案”中財政部職能轉變的要點。

宏觀調控一直是財政部門承擔的重要職責，而這一次的特點，主要體現在新的經濟形勢對財政政策提出了更高的要求。

中國人民大學財政金融學院教授趙錫軍認為，隨著我國經濟進入新常態，財政政策既要充分發揮積極財政的作用，激發經濟活力，又要通過一系列的財政改革舉措，推進供給側結構性改革，培育經濟長期發展的動能。在這種局面下，政策的前瞻、精準和協調，就顯得尤為重要。

新設 按照此次“三定方案”，財政部在內設機構方面有新設司局、司局合并、司局更名等一系列變化。其中，新設自然資源和生態環境司頗為引人注目。

去年底召開的中央經濟工作會議指出，必須精準把握宏觀調控的度，主動預調微調、強化政策協同。今年政府工作報告提出，繼續創新和完善宏觀調控，確保經濟運行在合理區間。堅持以市場化改革的思路和辦法破解發展難題，發揮好宏觀政策逆周期調節作用，豐富和靈活運用財政、貨幣、就業政策工具，增強調控前瞻性、針對性和有效性，為經濟平穩運行創造條件。

“具體在財政領域，比如更大力度的減稅降費，通過政策性金融、普惠型金融等手段支持小微企業發展等，將成為財政政策發揮自身宏觀調控作用的重要體現。”趙錫軍說。

伴隨著新的“三定方案”的推出，財政部正迎來部分部門與職能的調整。

“三定方案”指出，要構建發展規劃、財政、金融等政策協調和工作協同機制，強化經濟監測預測預警能力，建立健全重大問題研究和政策儲備工作機制，增強宏觀調控前瞻性、針對性、協同性。

財政部“三定方案”中，職能轉變的第二點是深化財稅體制改革。十九大報告明確提出，我國要加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，并深化稅收制度改革。

在“三定方案”中，以上改革要點悉數列出，并進一步列出了完善轉移支付制度、逐步統一預算分配、全面推行政府性基金和行政事業性收費清單管理等改革事項。“可以說此項職能轉變就是按照十九大的要求，進一步明確了財政部未來承擔的財稅體制改革任務。”中國社科院財經戰略研究院研究員張斌說。

職能轉變的第三點是防范化解地方政府債務風險。

“十九大報告明確提出要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。最近兩年，地方債務開前門、堵后門的改革，成為財政部門的主抓工作，這也將繼續成為財政部門未來的一項重要功課。”中國財政科學研究院研究員孫潔說。

隨著這項職能轉變，債務管理在財政部門工作中的重要性可能將明顯抬升。在此前財政部網站公開的財政部職能中，有關債務管理職能列在第十一項，而“三定方案”中，這一職能列在了第七項，并將“編制國債余額限額計劃”改為“編制國債和地方政府債余額限額計劃”。

未來，包括規范舉債融資機制、構建閉環管理體系、嚴控法定限額內債務風險、著力防控隱性債務風險等，都將成為財政部需要承擔的職責。

新設一司

按照此次“三定方案”，財政部在內設機構方面有新設司局、司局合并、司局更名等一系列變化。其中，新設自然資源和生態環境司頗為引人注目。

“三定方案”顯示，新設自然資源和生態環境司承擔自然資源、生態環境、林業草原等方面的部門預算和相關領域預算支出有關工作，提出促進資源節約、土地整治、生態保護修復、污染防治、核與輻射安全、海洋、測繪、國家公園建設等方面的財政政策建議。參與擬訂自然資源和生態環境領域發展規劃、政策等。

上述接近財政部的人士表示，新設自然資源和生態環境司的一大背景，是新一輪國務院機構改革中，設立了自然資源部和生態環境部。財政部此番新設司局，并賦予自然資源和生態環境的財政預算、提出財政政策建議的職能，可以同自然資源部和環生態環境部更好地協同合作，提高效率。

另一方面，“十九大報告提出要堅決打好污染防治攻堅戰。目前在自然資源和生態環境保護方面，財政可做的工作還有很大空間，比如這方面的央地事權和支出責任劃分還要進一步明確，許多地方的生態環境保護需要更多財政資金支持，等等，這一部門的設立也凸顯出未來財政工作在自然資源與生態環境保護方面將起到越來越關鍵的作用。”上述接近財政部的人士說。

按照以往的機構設置，財政部范圍內，有多個司局的職能或內設機構涉及自然資源與生態環境。比如稅政司設有環境資源與行為稅處，農業司設有林業處、水利處，經濟建設司設有環境與資源處。

未來，伴隨自然資源和生態環境司的設立，前述部門的職能與內設機構或將面臨調整。根據財政部網站信息顯示，此前經濟建設司職能包括參與研究制定生態文明建設規劃和政策，牽頭生態文明財政制度建設，實施促進節能減排、生態環境保護的財政政策。然而，在中央編辦最新發布的“三定方案”中，經濟建設司職能未再提及生態文明、生態環境保護等內容。

兩項更名

按照“三定方案”，財政部內設機構的變化還包括兩項更名，一是農業司更名為農業農村司，二是監督檢查局更名為監督評價局。

新一輪國務院機構改革中，組建了農業農村部，上述接近財政部的人士表示，農業司更名為農業農村司的一大因素，也是與國務院機構改革相匹配。

更名后的農業農村司，其職責也更加豐富。與農業司職能相比較可以發現，“三定方案”中農業農村司職能增加了“承擔財政支持實施鄉村振興戰略相關工作”這一內容。

與農業司更名相似，監督檢查局更名為監督評價局也與國務院機構改革息息相關。2018年3月通過的《國務院機構改革方案》在“優化審計署職責”部分中提出，將國家發展和改革委員會的重大項目稽查、財政部的中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查、國務院國有資產監督管理委員會的國有企業領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的職責劃入審計署，構建統一高效審計監督體系。

“這意味著，從國務院機構改革中就可以看出，財政部在中央預算執行等方面的監督檢查職能將得到淡化。”上述人士說。

職能有減也有增。在監督檢查功能淡化的同時，評價評估功能得到強化。據記者了解，評價職能將主要體現在預算績效管理上。與監督檢查局職能相比，“三定方案”顯示，監督評價局的新增職責之一，正是承擔預算績效評價有關工作。

在2019年政府工作報告中，深化財稅金融體制改革部分提及的第一項是加大預算公開力度。“由此可見預算體制改革在未來財政工作中的關鍵地位。”張斌說。無論是預算公開改革，還是維度更廣的現代預算制度的建設，都離不開更為完善、有效的預算績效評價管理體系。

“檢查變為績效評價，也可以助推各地各部門的預算管理工作，變得更加主動。”上述人士說。

中國財政科學研究院研究員白景明認為，未來全面實施預算績效管理，可以將“花錢”和“辦事”統一起來，通過績效目標的設定、監控、評價、報告和公開全鏈條，實現政府責任的計量化、透明化、可視化。

伴隨監督檢查局更名，未來司局之間的職能是否也有所調整，將成為進一步的看點。財政部網站信息顯示，此前預算司的職責包括研究建立預算績效管理制度和評價體系，組織指導中央和地方預算績效管理工作，但在“三定方案”中，預算司職能沒有再提及預算績效的內容。