基本公共服務均等化視角下的城市住房保障滿意度研究
——基于全國社會態度與社會發展狀況調查

一、引言

“各安其居而樂其業”，人民的美好幸福生活離不開安定的居所。我國在1998年住房制度改革廢除以單位為基礎的公共住房制度之后，未能及時建立起商品房和保障性住房相結合的多層次供應體系，導致普通商品房成為市場供應的主體，經濟適用房的地位弱化，為低收入者提供的公租房和廉租房也未能形成規模并發揮作用。2003年發布的《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，明確提出把房地產行業作為拉動經濟增長的支柱產業，雖然有效促進了人均住房面積的穩步上漲，但也刺激了住房投機需求，助漲房價。財政分稅制改革，令地方政府極大地依賴土地財政，也忽略了住房保障。因此，“買房難”成為影響廣大人民生活質量、社會和諧穩定的一大問題。

自2007年起，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》等多項政策文件的出臺，表明政府開始重視將解決低收入家庭住房困難納入政府公共服務職能。黨的十八大提出了“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”五大社會建設目標，強調了對居住權的保障；黨的十九大進一步強調，要“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。2017年1月國務院印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，將“基本住房保障”作為實施基本公共服務均等化的重要內容之一，提出“國家建立健全基本住房保障制度，加大保障性安居工程建設力度，加快解決城鎮居民基本住房問題和農村困難群眾住房安全問題，更好保障住有所居”。可見，實現基本住房保障已被明確為基本公共服務均等化的重要內容和實現路徑。

目前關于住房保障均等化的研究主要是針對特定群體的分析，例如由于戶籍制度的限制而在城市中獲取住房面臨更大障礙的農民工群體[1]，但關于住房保障的滿意度卻缺乏系統的評估。那么，廣大民眾對于政府的住房保障狀況是否滿意？不同地區和群體之間是否存在差異？本文從基本公共服務均等化的視角出發，利用中國社會科學院社會發展戰略研究院2016年的全國社會態度與社會發展狀況調查數據，對城市居民的住房滿意度進行分析。

二、研究背景

基本公共服務是以一定時期經濟社會發展水平為基礎，在社會共識的基礎上，政府為維護經濟社會的穩定和發展、保障公民的基本生存和發展權利、實現社會公平與正義而提供的公共產品與服務[2-3]。居住是人類的基本權利和生存要求，我國的土地公有制決定了住房保障邏輯的合理性，大眾對于住房保障的普遍愿望，使得住房保障成為基本公共服務的重要內容之一[4]，甚至在調查中被民眾認為是最應當實現均等化的基本公共服務內容[5]。

作為基本公共服務均等化內容之一的住房保障狀況應當如何評估呢？以財政支出結構來衡量基本公共服務均等化是最直觀、明顯的方式。由于基本公共服務是由政府提供的，因此政府的財政支出結構直觀地反映了政府職能的配置狀況，能夠清晰地表明政府在各個公共服務領域的支出情況。財政投入的狀況在相當程度上決定了基本公共服務的數量和質量，因此被認為是衡量基本公共服務均等狀況的有效指標[6]。以產出效果，即基本公共服務的服務供給能力來評估其均等化水平也是被學界廣泛采用的方法。盧洪友[7]提出的“投入—產出—受益”三個維度的評估框架就是同時將基本公共服務財政支持力度（投入指標）、基本公共服務的服務供給能力（產出指標）和與該項基本公共服務密切對應的社會效應及居民的惠及程度（受益指標）納入考查的范圍。徐翠枚[8]關于住房保障的評估采用城鎮人均住房面積、農村人均住房面積、城鎮開工建設保障性住房套數、農村危房改造套數和人均財政性住房保障支出額5個指標，分別反映出住房水平（產出指標）、住房受益范圍（受益指標）和住房投入水平（投入指標）。

針對公民基本生存權和發展權而規劃、設計、實施的基本公共服務與公眾的滿意度有天然的密切聯系，隨著政府行政理念從“以政府為中心”的管理向“以公眾為中心”的服務轉變，關于基本公共服務供給狀況的評估重點也從傳統的數量轉向質量和滿意度的評估[9]。王敬堯、葉成[10]就是直接從基礎教育和醫療衛生服務兩個領域的居民公共服務滿意度來考查公共服務的均等化水平，并發現公共服務的供給數量并不能對居民滿意度起到決定性影響，服務產出量與居民感受度之間并不能簡單畫上等號。而在引入居民感受度進行住房保障評估方面，徐躍進等人[11]做了有益的嘗試。他們通過構建住房相對剝奪感指標，將個體感知到的公平感作為評價城鎮居民家庭住房分配公平狀況的基礎，并發現在東、中、西部地區之間，住房分配公平程度存在差異。

住房保障主要是發揮對居民基本住房“托底”的功效，針對無力購房的低收入群體、新就業人員、“夾心階層”等特定人群，政策性住房涵蓋的范圍實際上很有限。但是，政府對住房價格的調控、各類住房相關政策的出臺和制度的落實執行、個人住房公積金等保障措施的獲得，以及對住房狀況改善的預期，也在客觀上影響著廣大人民群眾對于作為一項基本公共服務的住房保障的評價。而關于公共服務均等化評估的研究也強調，財政資金投入和服務供給數量都無法取代居民的滿意度水平，即主觀感受到的結果比過程正義更重要，居民滿意度是衡量基本公共服務均等化程度的重要指標之一。因此，本研究從主觀感受的角度來評估公眾對作為基本公共服務內容之一的住房保障的滿意度，并提出相關建議。

三、研究設計與數據收集

20世紀80年代，“新公共管理運動”的興起，將績效管理與評估、成本與效率、顧客至上與服務意識、市場競爭機制等引入政府公共部門的管理中。正是在這一時期，原先用于企業測量顧客對其產品和服務滿意度的顧客滿意度指數模型（The Customer Satisfaction Index, CSI）被引入，許多國家都基于此建立模型，用于評價公共部門，例如瑞典的SCSB模型、德國的DK模型、韓國的KCSI模型等。從1999年開始，美國也開始運用ACSI模型來測量公眾對政府服務的滿意度，并建立ACSI官方網站，每季度公布數據，為政府改進服務、制定政策提供重要的參考指標[12]。國內對于公共服務的滿意度評估也較早引入了顧客滿意度指數模型[13-15]。

本研究從基本公共服務均等化的視角對住房保障的評價主要是基于公眾的主觀感受，分析其對所在城市住房保障服務的可及性和便捷性評價，以及對住房保障狀況的滿意度和未來預期，再通過比較不同地區、群體之間的差異來考察其均等化程度。

（一）指標體系

基于“顧客滿意度指數”模型，本研究通過調整和修訂，從服務感知、滿意度和未來預期三個方面，構建了基于基本公共服務均等化視角的住房保障滿意度評價指標體系（表1）。對于一般性的公共服務，如何華兵、劉武等人的研究，可以從更廣泛的角度來觀測公眾基于公共服務的滿意度而形成的顧客忠誠、顧客信任等評價維度。但對于住房保障來說，保障的內容和目標群體很明確，大部分公眾并不是這一公共服務的直接受益者，他們是通過自己對這一服務供給狀況的感知來作出判斷和預期，因此我們將評價主要集中公眾對住房保障服務的感知、對住房保障滿意度和對住房保障未來預期三個方面來進行。

（二）數據收集

本研究采用中國社會科學院社會發展戰略研究院于2016年5～8月實施的全國“社會態度與社會發展狀況調查”數據。該調查針對社會發展、政府信任、公共服務等多個項目進行了系統的調查研究，擬推論的總體是中國內地城鎮地區居住的16歲及以上的人口。調查采用多階段（市轄區、縣級市—居委會—家庭戶—個人）復雜抽樣設計，按照PPS原則（與人口規模成比例）在全國853個市轄區和370個縣級市中抽取了60個市區作為初級抽樣單位（PSU），這些市區分布于24個省、自治區和直轄市。接著按簡單隨機原則，在每個抽中的縣級市、市轄區的所有社區居委會中抽取9個社區居委會，共抽取了540個社區居委會作為最終單位（SSU）。在每個社區內，按照等距抽樣原則抽取家庭戶，最終借助Kish隨機表完成戶內抽人。該調查共獲得有效樣本7936份。

四、數據分析及發現

（一）基本住房狀況

根據數據，受訪者中有14.6%是租房居住，有14.9%是居住在自建房中（由于調查均是在城市中進行，因此這類自建房主要是城中村或老社區中的自建住房），有62.1%是居住在自購房中。具體而言，有42.3%的人購買的是商品房，7.9%的人購買的是經濟適用房，11.9%的人購買的是原公有住房。另外，近年來在快速城鎮化過程中，有大量農村“撤村并居”，農民回遷上樓，因此還有6.2%的受訪者是居住在回遷房。

如果進一步區分戶口所在地的話，本地戶籍人口和外地戶籍人口在住房狀況上的差異還是比較明顯的。外地戶籍人口主要以租住為主，租房比例達到39.2%，其次就是自購商品房，比例為33.4%。本地戶籍人口的租房比例較低，僅為11.0%，而購買原公房的比例和回遷房的比例也比外地人口分別高出近10個和5個百分點。但是在購買經濟適用房的比例上，本地戶籍人口和外地戶籍人口之間未見明顯差異（表2）。

表1 住房保障滿意度評價指標體系

問卷中也對受訪者的收入狀況進行詢問，但拒答者較多，因此采用受訪者對自我收入的定位來作為收入分層的標準①。人們的地位層級認同下移是普遍現象[16]，本調查的數據也顯示出，受訪者認為自己的經濟收入偏低，低收入、中低收入的群體比重較大，而自我認同為中高收入或高收入群體的比重較低。分析五個收入層級群體的住房狀況可以發現（表2），隨著收入的增加，租住、自建房和回遷房的比例下降，而購房尤其是購買商品房的比例上升。并且值得注意的是，經濟適用房這一旨在解決“夾心階層”住房問題的保障性質的住房，也并未集中于中低收入群體，反而是收入越高的群體購買經濟適用房的比例越高。這也說明了大量經濟適用房未能如政策設計那樣，準確覆蓋目標群體。

調查也詢問了受訪者是否擁有住房公積金，數據顯示，總體上只有38.4%的受訪者明確表示有住房公積金，59.6%表示沒有，2.0%表示不清楚。而進一步分單位類型來看發現，不同單位之間差異顯著。黨政機關的職工74.7%都表示自己有住房公積金；其次是事業單位的職工，擁有率也達到66.6%；而個體工商戶中擁有住房公積金的比例極低，僅為12.6%（圖1）。按照《住房公積金管理條例》的規定，住房公積金屬于普遍性、強制性保障，所有城鎮在職職工，無論其工作單位性質如何，都應被覆蓋。但數據顯示出，仍有相當多的在職職工未能享受這一保障，而個體工商戶這類就業單位，由于情況復雜，更是難以獲得住房公積金的保障。

（二）居民對本地住房保障服務的感知

圖1 分單位類型住房公積金覆蓋率

表2 現有住房性質 單位：%

按照上述滿意度指標體系來分析民眾對住房保障各個方面的評價，在服務感知方面，公眾對于所在城市公共租賃住房或廉租房等保障性住房的情況知曉度一般，僅有68.0%的受訪者肯定所在城市有這類住房，17.9%表示不知道。雖然公租房和廉租房并非覆蓋所有城市，但在14.2%表示沒有這類住房的受訪者中，不乏北京、天津、哈爾濱、武漢、寧波等城市的居民，可見有相當一部分受訪者是由于不了解情況而選擇“沒有”。同時，分析保障性住房的潛在目標群體②的知曉度發現，這些潛在群體對于保障性住房的知曉度反而低于一般民眾。在潛在群體中，僅有59.9%的受訪者表示明確知道所在城市有公租房和廉租房，而21.2%則表示不知道（表3）。

對于保障性住房的便捷度評價也不容樂觀。總體上，有54.2%的受訪者表示申請這類服務方便，29.6%的受訪者則表示“不方便”。對于潛在政策目標群體，表示該服務申請不便的比例更是高達32.4%。這種知曉度偏低、便捷度評價不高的狀況說明，一般公眾對于公租房和廉租房等保障性住房的服務感知評價一般，而潛在群體的評價偏低更說明這類政策性住房在改善目標群體的生活和發展狀況方面的作用有限。

（三）居民對住房保障的滿意度

進一步詢問受訪者對所在城市的住房保障情況的滿意度發現，總體上，40.5%的受訪者認為一般，表示滿意的（包括很滿意和較滿意）占33.7%，表示不滿意的（包括較不滿意和很不滿意）占19.2%（表4）。分別考察不同戶籍類型和不同戶籍屬地人群關于住房保障滿意度的評價發現，非農業戶籍受訪者的滿意度略高于農業戶籍受訪者，本地人的滿意度略高于外地人，并且戶籍類型與滿意度、戶籍屬地與滿意度均在0.1的水平上呈現顯著相關。這說明，住房保障作為一類基本公共服務在居民獲得感方面還存在一定的群際差異，均等化程度有待進一步提高。

表3 住房保障服務感知評價 單位：%

表4 住房保障狀況滿意度 單位：%

而分地區來看則發現，東部、中部、西部和東北部地區的受訪者對于當地的住房保障滿意度也存在顯著差別。東部地區的受訪者滿意度較高，表示很滿意和較滿意的比例分別達到11.4%和30.5%，均為各地區之首，而不滿意（包括較不滿意和很不滿意）的比例僅為15.5%，為各地區間最低。相對而言，中部地區受訪者對于所在城市住房保障的滿意度較低，很滿意的比例僅為5.1%，而不滿意（包括較不滿意和很不滿意）的比例高達22.2%（圖2）。

（四）居民對本地住房保障的未來預期

當問及對當地住房保障狀況未來3年的預期時，大部分受訪者還是持比較樂觀的態度，45.5%人認為會變好，只有5.9%的人認為會變差。但是區分受訪者的就業單位類型來看就會發現差別，在黨政機關工作的受訪者對于住房保障的未來變化最有信心，認為住房保障會變好的占到54.7%，為各群體中最高；而在企業中工作的受訪者信心則稍顯不足，認為會變好的僅有41.5%，而變差的比例則達到7.7%。另外，個體工商戶對于住房保障未來預期不明的比例較高，選擇“說不清”的受訪者達到了10.2%（表5）。

分收入水平來看不同群體對住房保障的未來預期發現，高收入群體的態度最為樂觀，有55.8%的受訪者認為未來3年所在城市的住房保障會有所改善。而中低收入群體的態度較為悲觀，認為會變好的比例僅為43.9%。低收入群體對于住房保障的未來預期的不確定性最大，有高達15.3%的受訪者選擇了“說不清”，這一方面顯示了他們認為政策走向不明朗，另一方面也說明了他們對改善前景不抱信心（圖3）。

圖2 分地區住房保障滿意度評價

圖3 分收入水平對住房保障未來預期

表5 分單位類型對住房保障的未來預期 單位：%

五、結論與建議

本研究從基本公共服務均等化的視角出發，利用2016年的全國調查對城鎮居民的住房保障滿意度進行評估。數據表明，公眾對當前我國住房保障的政策知曉度和服務便捷度評價較低，總體滿意度一般，并且存在地區間差異；但公眾對其未來預期普遍持樂觀態度，雖然不同就業單位和收入群體之間存在差異，但主流觀點仍認為住房保障在可預見的未來會有所改善。具體來看，主要有以下幾個方面的特點：

首先，實物保障對象不準確，資金配給保障覆蓋不足。我國住房保障的形式主要為實物配給和資金配給兩種方式，前者包括廉租房、公租房、經濟適用房、限價房、定向安置房等，政府根據不同家庭收入水平來確定其保障方式；后者主要包括針對廉租房和公租房給予的住房補貼，以及針對城鎮正式職工提供的住房公積金。但是從數據反映的情況來看，一方面，居住在經濟適用房中的群體并非政策目標的中低收入群體，而是包括大量中高收入甚至高收入群體，這說明在經濟適用房這種住房實物保障中，“應保未保”（undercoverage）和“漏出偏差”（leakage）同時存在，應保障者沒有被政策資源覆蓋，而非政策目標群體卻獲得了保障。另一方面，住房公積金這種帶有普遍性和強制性的資金配給保障的覆蓋面有限，在黨政機關和事業單位的覆蓋率較高，而在企業及個體工商戶中，則遠遠未達到普遍保障的效果。

其次，潛在目標群體對住房保障政策知曉度低、便捷度評價低。從受訪者對保障性住房的服務感知評價來看，還是有相當一部分人對住房保障服務不甚了解。低收入且租賃住房這類潛在的保障性住房政策目標群體，且不說熟悉各種住房保障政策，甚至對近年來各地政府大力推進建設和新聞媒體中普遍宣傳的公租房和廉租房這兩類典型的保障性住房，都有超過20%的受訪者表示不知道。而對于公租房和廉租房服務獲取的便捷度，不論是總體還是潛在目標群體，做出肯定評價的都只有50%左右。這說明，住房保障在加快公租房、廉租房等政策性住房的建設之外，還應加強對相關政策的宣傳力度，并改進申請流程和管理方式，使之真正發揮實效。

再次，住房保障滿意度存在群際性和地區性差異。在對所在城市住房保障的整體情況進行評價時，只有1/3的受訪者表示滿意，有四成的人表示一般。相比于此次全國“社會態度與社會發展狀況調查”涉及的基礎設施、醫療衛生、教育服務、社會保險等多個領域，有的類別滿意率高達59%，住房保障的滿意度整體較低。同時，再加入戶籍類型、戶籍屬地和地區因素進行比較后發現，農業人口與非農業人口，本地人與外地人，東、中、西、東北部地區之間，都有一定差異。這說明，住房保障方面的整體滿意度仍有很大的提升空間，同時群際間和地區間的均等化水平也需加強。

最后，住房保障預期普遍較高，并與個人就業狀況相關。雖然服務感知和滿意度評價一般，但是受訪者普遍對所在城市住房保障未來3年的前景預期持樂觀態度，這說明公眾對于政府的住房保障服務還是具有充分的信心。但這種信心同樣存在群體之間的差異，數據顯示，來自政府部門、事業單位等就業穩定的單位中的受訪者，對于住房保障改善的信心更強，而個體工商戶、低收入群體則對住房保障狀況的未來走向較多地持觀望和遲疑的態度。

住房是關系民生的頭等大事，基于以上數據發現可知，在作為一類基本公共服務的住房保障方面，仍有很多需要改進的地方。第一，督促住房公積金這類普遍性資金配給保障的落實。雖然個體工商戶難以強制和監管，但至少應首先督促各類企業為在職職工繳存長期的住房儲備金，提高企業的住房公積金覆蓋率。第二，進一步完善保障性住房的申請、審核、管理、監管和退出機制。要根據當地實際情況和經濟社會發展水平的變化，及時調整各類保障性住房的準入和退出條件，使得有限的公共資源真正發揮保障弱勢群體的作用。既要加強宣傳和提高管理水平，使得住房困難群體能夠順利申請入住廉租房、公租房等政策性住房；又要健全退出機制，加強保障對象信息動態監管，使不符合保障條件的對象能夠及時被排除和清退，提高公共資源的使用效率。第三，合理住房保障資源的空間分布和群體分布，提高服務均等化水平。針對中西部地區、低收入群體、農民工、就業不穩定群體等對于住房保障滿意度較低、未來信心不足的群體，有區別、有重點地推出相關住房保障政策和服務，有助于提高作為一項基本公共服務的住房保障的滿意度和均等化水平。

注釋：

①受訪者被問到“如果整個社會由下到上分為十層（第一層代表最低，第十層代表最高），您認為您的收入屬于第幾層？”時，按照回答，第一、第二層屬于低收入群體（24.0%），第三、第四層屬于中低收入群體（30.9%），第五、第六層屬于中等收入群體（32.6%），第七、第八層屬于中高收入群體（7.0%），第九、第十層屬于高收入群體（0.7%），另有4.8%未回答。

②本研究將自我收入定位為低收入且租賃住房的受訪者作為公租房和廉租房的潛在政策目標群體。