“推—拉”理論視域下中國特大城市人口調控分析

一、國內關于特大城市人口調控問題的討論和梳理

隨著北京、上海和深圳等特大城市人口的持續增長，由人口膨脹所帶來的“城市病”問題愈發突出，中國特大城市人口調控問題成為了社會普遍關注的熱點。習近平總書記在2015年2月10日的中央財經領導小組第九次會議上提出：要“疏解北京非首都功能、推進京津冀協同發展”，“探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式”。[1]特大城市人口調控問題已經成為一個現實性的國家戰略議題，近年來北京、上海等特大城市相繼出臺了大量的人口調控政策，但調控效果褒貶不一。學術界的專家和學者對于特大城市人口調控問題進行了大量的研究和討論，討論內容可以簡單概括為兩個方面：一是特大城市是否應該進行人口調控？二是如果需要對特大城市進行人口調控，那么應該怎樣進行調控？下面以這兩個問題為主線，對學術界關于特大城市人口調控的討論進行一個簡單的梳理。

首先是學術界對于是否應該對特大城市人口進行調控的討論。否定派的學者們認為不應該對特大城市人口進行調控，原因主要有兩點：一是同國外都市圈（東京、首爾、孟買等都市圈）相比，中國特大城市的人口密度相對較低，中國特大城市的經濟發展水平可以吸納更多的人口，故不應該對特大城市進行人口調控（黃文政，2017[2]；蔡繼明，2017[3]等）；二是市場機制能夠對特大城市人口規模形成自發調節，人口調控可能會影響市場機制的資源配置作用（陸銘，2015[4]；熊柴，2016[5]等）。贊同派的學者則認為對于特大城市人口的調控是必要的，馮曉英（2005）認為通過經濟和社會政策調整實現人口規模調控目標，對北京實現可持續發展具有重要的意義[6]；吳燕青（2007）認為城市人口的過度增長會導致城市擁堵、環境污染、住房緊張等一系列問題，有必要對城市人口的機械化增長進行調控[7]；黃榮清（2011）認為水資源問題是特大城市發展必須要考慮的問題，人口的過度擁擠勢必會導致資源的緊張，所以必須限制北京市的人口數量[8]；劉志（2013）認為按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，應該對北京市人口規模進行調控[9]；童玉芬（2018）從市場失靈、人口和城市病之間的相關關系以及城市資源短板等方面出發，論證了特大城市人口調控的必要性。[10]總而言之，在特大城市是否應該進行調控這一問題上學術界仍舊存在較大分歧，并未達成統一的共識。

第二個方面是關于特大城市人口調控方式和調控效果的討論。近年來，北京和上海等特大城市陸續出臺了一系列人口調控政策，但現實表明各類調控政策的效果并不理想。段成榮（2011）認為，特大城市的人口調控和城市化同時進行，城市化導致人口向大城市轉移是人口調控政策不明顯的重要原因[8]；王桂新（2011）認為，在我國社會主義市場經濟體制下，資源向大城市集中必然會導致人口不斷向大城市流動，這也是調控政策無效的主要原因[8]；陸銘（2015）認為，在市場配置資源的基本規律下，任何人口調控政策只能作為一種短期的應急措施，從長期看，人口調控不會導致大城市人口出現負增長的情況。[4]對于特大城市人口調控的方式（手段）的討論，學者們的觀點則趨于一致：大多數學者認為人口調控應該以經濟和法律手段為主，通過產業轉移等手段實現人口轉移，而不應該使用過多的行政手段干預（陸杰華，2011[8]；張強、周曉津，2014[11]；盛亦男，2016[12]；童玉芬2018[10]等）；也有學者提出通過“郊區疏散化”的方式，緩解特大城市中心擁堵的問題。[13]

學術界對于特大城市人口調控問題已經進行了全面的討論，但是從特大城市人口調控的理論層面進行研究相對滯后。[10]本文從經典“推—拉”理論著手，對中國特大城市人口調控進行分析，試圖為人口調控提供一定的理論支撐。

二、城市間人口流動的一般“推—拉”理論與模型

“推—拉”理論是研究人口遷徙的經典理論，最早由美國學者Everett Lee提出。[14]經典“推—拉”理論認為：在市場經濟和人口自由流動的雙重條件下，人口遷移可以改善遷移者的生活水平。能夠改善遷移者生活（收入）水平的地區對遷徙者形成拉力，而遷出地不利的生產和生活條件則會對遷徙者形成推力，二者共同構成了勞動力遷移的主要動力。值得一提的是，無論是在遷出地還是遷入地，均存在拉力和推力兩種作用力，只不過遷入地的拉力要明顯大于推力，遷出地則相反。

除“推”“拉”兩種作用力之外，還有諸多因素會影響勞動者的遷移。如生活習俗、文化傳統、遷移距離以及戶籍制度等，這些影響勞動力流動的因素被稱為“中間障礙”。其中，戶籍制度是區別于我國和國外人口流動的重要因素之一。戶籍制度的建立是一種政府的主動行為，所以部分學者習慣將戶籍制度這一“中間障礙”歸為城市的“推力”要素并進行研究。隨著近年來各城市“搶人大戰”的不斷升溫，各大城市紛紛降低落戶標準以吸引人才，戶籍制度其對于我國人口遷移的作用愈發減弱。但對于特大城市而言，戶籍制度在特大城市人口流動方面仍舊發揮著重要的作用。

傳統的“推—拉”理論是建立在城鄉二元結構之上的，人口的流動主要體現在農村地區人口向城市地區的遷移。改革開放以來，隨著家庭聯產承包責任制的實施，大量的農民從土地中解放出來，涌入城市。但是受戶籍制度的限制，農民進城務工卻并不能定居城市，成為了“生產在城市，消費在農村”的農民工群體。農民工進城是城市拉力和農村的推力相互作用的結果，農村推力最主要的表現是農村收入水平低下和發展機會的缺乏。[15]城市較高的工資待遇以及發展機會是導致農村勞動者流入城市的最主要原因。同時，由于戶籍制度的限制，我國的農村勞動者流動同國外城鄉勞動力的流動存在很大的區別，這也導致國內學者更加關注于農民工的流動以及市民化問題。值得一提的是，雖然戶籍制度從政策方面限制了農民工在大城市的留居，但隨著近年來社會制度的完善以及經濟的發展，情況似乎發生了一些變化：有學者利用中國動態人口監測數據研究發現，在城市生活時間越久，流動人口的生育率會逐步提升。[16]這也就意味著農村勞動者雖然不能夠輕易取得城市戶籍，但由于對于城市資源的低需求性以及對“城市病”的高忍耐性，導致農民工群體在城市具有更高的留居彈性，戶籍制度對農民工的限制在近年來產生了新的變化。

此外我們注意到，除傳統的農村人口向城市轉移，“推—拉”效應還體現在（特）大城市對于中小城市人口的拉力，而這部分遷移的勞動力則以受過良好教育的大學畢業生、精英人才以及年輕創業者為主。這部分群體是傳統“推—拉”理論所忽略的。大學生離開戶籍所在地去往大城市地區求學，在大城市接受過高等教育的畢業生大概率會因為更多的工作機會以及更好的薪資待遇而留在大城市工作；而對于年輕的創業者而言，大城市往往具備更成熟的創業條件和政策支持，尤其是在信息網絡、電子科技等行業，大城市具有更強的創業優勢；各領域的精英人才則會成為各大城市企業極力拉攏的對象。傳統“推—拉”理論下的農民工群體，以及現代社會的大學畢業生、青年創業者以及各類科技人才共同構成了中國城市間人口遷移的主體。在傳統“推—拉”理論的基礎上，結合城市之間人口流動的規律，文章構建了中國城市間的“推—拉”理論模型（圖1）。

如圖1所示，影響城市之間勞動力流動的主要因素仍舊是“推—拉”二力。中小城市較差的經濟發展水平、不良的就業環境等推力B和（特）大城市良好的經濟發展水平，豐富的資源等拉力A（C）剛好呈現出反向同質的關系。雖然中小城市也存在一定的拉力如勞動者生活習慣以及父母親友等社會關系，但這些微弱的拉力實在不足以抵擋（特）大城市強烈的拉力（具體也可以表現為中小城市的推力）。當中小城市的拉力小于推力時，其“推拉差”△E就表現為負值，人口就表現為由中小城市人口向（特）大城市流動的趨勢，在現實中，中小城市也大多為人口凈流出城市。

中小城市流出的人口會選擇流入預期收益最高的城市，特大城市由于其強大的拉力成為了人口流動的第一選擇。對于特大城市而言，其拉力集中表現為繁榮的經濟發展水平、強大的就業平臺和發展前景、豐富的醫療和教育資源、優良的文化和社會環境等。特大城市的拉力A和其他城市的拉力C之間形成了巨大的差距，這也就導致特大城市流入的不僅僅是中小城市人口，還包括大量大城市人口。特大城市人口的急劇膨脹，在促進經濟發展的同時也產生了一系列的“不良反應”，如自然資源的短缺和環境的惡化、生產生活成本不斷提高等，這一系列問題也就是我們常說的“城市病”。特大城市的“城市病”對人口流入產生了一種反向的推力A，而且隨著大城市人口的繼續增加，這一推力也在不斷增強。政府為了控制特大城市人口規模也相繼出臺了一系列的政策法規并動用一定的行政手段，這在一定程度上加劇了特大城市的推力。特大城市的拉力和推力之間形成了“推拉差”△M。

圖1 城市之間人口流動的“推—拉”理論模型

“推拉差”的正負決定了城市人口的流入和流出機制。在中國特色社會主義市場經濟體制下，資源向特大城市的集中是一種必然結果，資源的集中必然會導致特大城市的拉力居高不下，雖然特大城市的“城市病”以及政府的調控能夠在一定程度上提高特大城市的推力，但推力的力量遠不及特大城市的拉力。只要特大城市的拉力大于推力，即城市“推拉差”△M值為正，就意味著人口流入的預期收益是增加的，人口向特大城市涌入的趨勢就不會改變。在特大城市自然資源有“天花板”限制的背景下，政府就必須對特大城市的人口規模進行調控?！巴评睢睆睦碚摰膶用嬲f明了特大城市人口調控的必要性，但同時我們注意到：城市與城市之間的“推拉差”也存在互相的影響。在特大城市的推力不斷提高，而拉力增速不及推力增速時，其他大城市由于戶籍制度的松綁以及“城市病”的不明顯，就會導致其“推拉差”△N值不斷提高，人口流入的速度就會呈快速上升的趨勢，這也為我們研究特大城市人口分流提供了一種可行的理論方案。

三、城市間“推—拉”模型下特大城市人口調控機制

通過對城市之間的“推—拉”模型進行分析，我們可以得出特大城市人口調控理論層面的三種方式：一是從特大城市“內部”而言，降低城市拉力、提高城市推力；二是從特大城市“外部”而言，提高其他城市拉力、降低城市推力；三是通過戶籍制度提高特大城市的留居障礙。下面我們就這三種方案的實現機制一一展開討論。

（一）特大城市人口調控的“內部”機制

特大城市人口調控的“內部”機制就是降低特大城市拉力，提高城市推力。對于特大城市而言，資源的聚集是其發展的原因也是其發展的結果，城市發展的規律必然會導致資源更加集中，若想降低特大城市的拉力，必須加強政府的調控。如疏解北京市非首都功能政策，就是通過政府政策的制定將一部分北京市的制造業、教育、服務及醫療資源、物流及批發市場等遷出北京，從而達到疏解北京人口的目的。但北京自動疏解部分資源的主要原因是其首都的特殊定位，像上海、深圳等以經濟發展為核心的特大城市，目前大多是憑借市場來實現其資源的外溢和轉移。如2018年7月，華為公司因為深圳地價高企，決定將部分產業及部門搬遷到東莞，但其公司的總部及財務系統等仍舊會留在深圳。特大城市的資源集聚能夠為企業和個人帶來極大的便利和效益，華為公司搬遷東莞，是因為企業擴張的需要。對于已經在特大城市“落戶”的低地價敏感度企業和單位，通過市場或者城市理性經濟體本身來實現其資源的外流可能性極低。故通過政府制定政策，將部分產業及單位轉移，是特大城市降低拉力的最好方式。

另一方面是提高城市的推力。特大城市的推力分為市場推力和政府推力，前文我們已經談到，市場推力簡單可以概括為大城市的“城市病”。不良的生活環境會對人口的流入形成負面效應，但是“城市病”對于城市的發展會形成極大阻礙，政府不僅不能夠通過放任“城市病”來控制人口流入，還必須極力減輕“城市病”以促進城市健康發展。政府推力則主要表現為行政手段和政策法規。行政手段對于特大城市人口短期的調控能夠取得較為明顯的效果，但同時也會帶來諸多社會問題和輿論壓力，學術界對于政府行政手段調控也大多持反對意見。所以從特大城市“內部”而言，實現人口調控的最佳方式是通過產業、資源轉移的方式降低城市拉力，而非一味通過行政手段提高城市推力。

（二）特大城市人口調控的“外部”機制

特大城市的外部機制是提高其他城市拉力、降低推力，從而實現其他大城市對特大城市的分流。目前國內學者對于特大城市人口調控的討論多集中于城市內部，但現實中，其他城市尤其是一線城市對于人口流動以及大城市人口分流發揮越來越重要的作用。

前文我們談到，在城市間“推—拉”理論下，人口流動取決于城市推力和拉力之間的“推拉差”或“收益差”。只要“推拉差”值為正，遷入的預期收益就為正，人口流入的趨勢就不會停止，這也是特大城市內部人口流動的基本規律。但是隨著其他大城市的發展，城市之間人口流動效應也愈發明顯。如圖2所示，本文構建了其他大城市分流特大城市人口的機制圖。對于中小城市而言，其“推拉差”△E一直處于負值或者較低水平，中小城市作為人口凈流出城市的現狀將會持續。特大城市對于人口的拉力處于最強水平，但同時特大城市的推力也強于其他城市，隨著特大城市城市病的加劇以及政府推力的不斷增強，其“推拉差”△M的絕對值會不斷減小，這也就意味著人口遷入的“收益值”不斷減少。而同時，隨著其他大城市發展水平的不斷提高，且推力維持在較低水平時，大城市的“推拉差”△N的絕對值會不斷增大。在這樣的背景下，特大城市和大城市之間的人口流動趨勢就會發生變化。

圖2 大城市人口分流模式

特大城市的“推拉差”△M不斷減小，大城市的“推拉差”△N不斷增大。只要大城市的“推拉差”△N超過特大城市的“推拉差”△M，就代表著人口流入大城市的預期收益超過了特大城市。如此一來，來自中小城市的人口會選擇流入大城市，而非特大城市；另一方面，特大城市的流動人口由于周邊大城市的高預期收益而選擇流出，即出現特大城市人口向大城市逆向流動的現象。

表1展示的是特大城市和大城市之間推拉效應的對比。從表中我們可以看出，隨著特大城市城市病的不斷加重以及行政調控力度的不斷加碼，“推拉差”會呈現出不斷減小的趨勢。與此同時，其他大城市由于經濟發展水平的提高以及遠低于特大城市的“城市病”，使得大城市的“推拉差”不斷增大，大城市的發展為特大城市的人口分流提供了可能。所以從城市之間人口遷移的模型來看，特大城市人口調控的另一個重要方式就是加強周邊其他大城市的“推拉差”，構建衛星城、城市副中心等[17]以實現特大城市人口的轉移。

（三）特大城市人口調控的障礙機制

在經典“推—拉”理論中，影響人口流動的障礙主要是生活習俗和遷移距離。在中國，除傳統的兩大障礙之外，還包括戶籍制度。中國特有的戶籍制度是導致中國“推—拉”模式不同于其他國家的重要因素。Li Q（2003）認為，“由于戶籍制度的存在，中國人口流動的推力和拉力都發生了變形”。[18]從總體上來看，中國勞動力流動趨勢和戶籍制度的變化有著密不可分的關系。

表1 特大城市和大城市之間“推—拉”效應對比

中國的戶籍制度是計劃經濟時代的產物，在計劃經濟時期滿足了社會資源分配的制度需求。[18]隨著中國由計劃經濟向中國特色社會主義市場經濟的轉軌，為了滿足市場經濟發展需求，戶籍制度開始了漸進式的改革。如20世紀80年代的“允許農民自帶口糧進城”；90年代為順應鄉鎮企業發展的鄉鎮戶籍制度改革等。改革開放初期中國人口流動的主要動因“與其說是推力和拉力，不如說是戶籍制度的變革”。[19]21世紀以來，隨著經濟的快速增長和中國特色社會主義市場經濟體制的不斷完善，戶籍制度進一步松化和放寬，農民工群體成為中國人口流動的主力軍，為中國經濟的發展做出了重要貢獻。而隨著近年來知識經濟、高新技術產業的不斷發展，城市對于高素質人才的需求不斷擴大，各大城市紛紛出臺各類“人才落戶”政策，吸引高素質人才落戶就業。在大城市，戶籍制度對于高素質人才而言已經“形同虛設”，而對于農民工，戶籍制度仍舊是影響其定居的重要因素。

對于中國的特大城市，戶籍制度一直以來是其人口調控的重要手段之一，但是相較于大城市，特大城市戶籍制度的人口控制效應存在明顯的不同。首先，特大城市的人才落戶政策門檻要遠遠高于其他大中城市。特大城市多采用積分落戶的形式，沒有取得戶口，就意味著沒有辦法享受到大城市醫療、教育、社會保障等方面的便利，這也導致眾多年輕大學畢業生對于特大城市“望而卻步”，紛紛逃離。在眾多大城市“求賢若渴”放寬落戶政策的當下，特大城市依舊“高冷”。其次，在特大城市中，農民工群體似乎也找到了更為適應的生活方式：他們對于教育、醫療、生活等需求較低，對于特大城市的環境污染、高房價、交通擁堵等問題也不敏感[10]，無望獲得特大城市的戶口也使得這部分群體“安于現狀”。所以說，在特大城市，戶籍制度限制的主體是大學生和年輕創業者，農民工群體的流動受戶籍制度的影響反而相對較小。

四、結論和啟示

在城市間人口流動的“推—拉”模型下，人口流動取決于城市本身的“推拉差”。只要特大城市的“推拉差”值為正，就意味著人口流入的預期收益為正，人口流入的趨勢就不會停止，這是特大城市人口流動的基本規律。在特大城市自然資源“天花板”的限制下，政府對特大城市人口規模進行調控是非常有必要的。理論層面，特大城市人口調控主要有三種方式，一是從特大城市內部降低拉力、提高其推力；二是從外部提高周邊其他大城市的拉力，實現人口的分流；三是從戶籍制度方面增強中間障礙。這也為政府在政策制定時帶來啟示：

第一，就特大城市內部而言，通過產業轉移實現人口轉移仍舊是特大城市人口疏解的最優方式。政府應該繼續實行產業轉移和城市功能疏解等政策，通過資源外溢的手段降低特大城市的拉力，并且減少行政手段的使用，避免通過政府行為提高城市的推力。

第二，在戶籍制度方面，特大城市戶籍制度的設立能夠對人口流動形成“中間障礙”，有效地減弱特大城市的人口流入。但特大城市進行戶籍制度改革時應注意區分戶籍制度對于不同人群的限制效應，制定符合城市產業發展規律的戶籍制度。

第三，在特大城市人口轉移方面，政府應該加強特大城市周邊大城市及衛星城的建設，完善周邊城市公共設施建設和服務，不斷提高周邊城市的拉力，并及早布局周邊城市整體規劃，避免地（房）價過快上漲以及管理規劃導致的“城市病”等。

第四，從短期看，政府應加強特大城市周邊縣域（郊區）的生活服務建設，完善縣域環境保護及生態建設，減少縣域和特大城市之間的通勤成本和通勤時間，通過“工作—居住”分離的方式緩解特大城市中心的擁堵問題。

（本文感謝首都經濟貿易大學童玉芬教授和張強教授提出的寶貴意見。）