新型城鎮化背景下產城融合PPP綜合開發項目的央企實踐
——以溫州高鐵新城為例

產業是城鎮建設的基礎，城鎮是產業發展的載體。當前，我國產業結構正面臨重構和調整，產城融合是我國城鎮化布局的新戰略，承擔著打造城市發展新格局的重要使命。產城融合是指產業與城市融合發展，以城市為基礎，承載產業空間和發展產業經濟，以產業為保障，驅動城市更新和完善服務配套，以達到產業、城市、人之間有活力、持續向上發展的模式，它是相對于產城分離提出的一種新的發展思路，要求產業與城市功能融合、空間整合，以產促城、以城興產。

在城鎮化建設進入提增產業規模和城市規模、提升產業質量和城市質量并舉的新階段，借助PPP模式發力新型城鎮化建設，被視為實現產城融合、解決“空城、空轉”等難點的重要舉措。產城融合不是單一行業或單一企業的舉措，而是國家經濟結構轉型和城鎮化發展的戰略，作為國企或央企，不僅承擔著推動中國經濟轉型升級和新型城鎮化建設的國家責任，更具備參與產城融合建設的絕對優勢。

一、時代催生本命題

（一）新型城鎮化對片區綜合開發的時代需求

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》等文件指出：城鎮化不僅是我國內需的最大潛力之所在，而且是加快產業轉型升級的重要抓手，是中國現代化的必由之路。隨著新型城鎮化快速發展，城市人口在未來一段時間將不斷增加，這需要進一步改善和擴大城市片區的基礎設施和公用事業建設，才能更好地滿足城鎮人口的公共服務需求。片區開發是對擬開發建設的區域進行一體化的改造、建設、經營和維護，通過構建結構化的合作內容和相對市場化的合作機制，盤活區域公共資源、商業資源，在城鎮化、鄉村振興建設的同時發展實體經濟，帶動區域發展。新城開發、舊城改造等都是片區開發中的典型形式，是推進新型城鎮化發展的重要載體。

（二）PPP模式應用于產城融合項目的突出優勢

PPP模式對我國新型城鎮化建設具有重要意義，也為企業在參與城鎮化建設與改造過程中的定位以及后續發展提供了新思路與新方向。以產城融合為核心的片區綜合開發項目屬于城鎮建設與改造模式中對整體性、協同性及復雜性要求極高的一種綜合開發模式，因此在這類項目中引入PPP模式對于相關參與各方均具有重要的價值，不僅能有效解決現階段片區開發中融資難的問題，還能有效調動社會資本的積極性，提高片區開發的綜合效率，破解運營乏力的現實困境。產城融合和PPP全生命周期相融合，PPP模式的長期性能保障產城融合戰略落地，運營性能保障產城融合建設效果，規模大能保障產城融合一張藍圖繪到底。

（三）央企國企在轉型發展之路上的華麗轉身

當傳統地產開發運營模式遇到天花板之際，央企國企紛紛加速探索“城市運營商”或“城市配套服務商”等新角色，產城融合成為眾多品牌企業謀轉型的重要切入點。在探索城市發展與產城融合的未來方向上，既搭載了新時代城市建設的創新需求，也承載著行業與企業轉型升級的發展需求，是順應時代發展的必然選擇。作為新型城鎮化發展路上轉型升級排頭兵的央企具有投資商、建造商、運營商“三商一體”的全產業鏈優勢，承擔著拓展城市幸福空間的重要使命。目前，地方平臺公司、國有企業作為投融資主體進行綜合開發項目的開發、建設和運營仍然是主要的途徑之一，通過構建以城市運營服務商為定位，以規劃聯盟、產業聯盟為支撐，推動“生產、生態、生活”融合發展，以實現政府、市民、企業三大主體的共同利益的期許將可作為綜合開發項目未來重要的探索路徑之一。

二、產城融合PPP綜合開發項目的操作要點

（一）合理甄選項目，防控實施風險

項目甄選是政府和社會資本合作的起點，篩選一個優質的項目對項目運作成敗意義重大。在投資項目的選擇上，投資方需要構建一整套科學體系，首先選擇地方經濟發展急需的、需要央企承擔發展責任的區域，然后權衡這個區域經濟發展的未來預期，是否能達到投資人基本的平衡點，最終通過投資開發建設拉動地方經濟發展，獲得投資收益，保證國有資本保值增值。“山不在高，有仙則名。水不在深，有龍則靈。”項目規模不在大，適度就行，充分論證區域的規劃情況、開發周期以及投入產出需求，合理確定項目區位和規模，有利于項目后續推進，降低風險。

（二）做好前期工作，夯實運作基礎

前期工作就好比一座大廈的奠基工程，奠基扎實，后續工作各方更易達成一致，有利于項目推進。一個成功的產城融合PPP綜合開發項目需要做好四規合一，即“空間規劃、產業規劃、技術規劃、資金規劃”同步制定。空間規劃是項目的“骨架”，要明確項目的空間布局、功能分區、交通路網、綠地景觀等，讓項目站起來；技術規劃是項目的“肌肉”，要明確項目智能化系統和低碳化系統的體系結構、具體功能、技術方案、性能指標等，讓項目動起來；資金規劃是城市的“血液”，要明確項目的現金流安排、開發節奏、融資方式等，讓項目活下來；產業規劃是項目的“靈魂”，明確項目產業發展導向、產業布局、重點項目和招商引資策略等，讓項目最終有價值、有意義。

（三）引導產業入駐，永葆持續動力

產業導入及產業發展服務屬于產城融合PPP綜合開發項目的核心內容，社會資本方需要提供完善的產業導入及產業發展服務方案，以便對合作區域產業布局及招商引資的預期目標和任務進行總體把控，同時也利于政府方對區域內將來的財政收入情況作出合理預判。開發央企可以與特定領域運營經驗的供應商組建聯合體實施建設開發，實現強強聯合，為合作區域提供戰略規劃、確定產業定位與產業導入類型等一體化服務方案。在產業定位方面，體現因地制宜，先謀后動，一張藍圖繪到底；在產業招商方面，呈現產業引領、資本干預、龍頭帶動，創新招商模式；在產業培育方面，重視創新驅動、精準服務，深化產業集群發展。

（四）重視績效考核，創新開發模式

片區開發類項目交由社會資本運作，其物有所值的根本目標為品質和效率，品質和效率主要包括城市建設品質和產業導入兩個方面，總體而言，片區開發類項目的績效體系比較復雜，除了進行綜合性的指標考核外，一般還需設立單項指標考核體系。由于片區綜合開發PPP項目具有投資數額大、合作期限長、子項目眾多等特征，很難做到像單體PPP項目一樣一次性投入資金進行整體開發建設。從最優化利用項目資金角度看，宜采用“一次招選+分期開發”的模式，通過公開競爭機制一次性選定該類項目的中選社會資本，由該社會資本或PPP項目公司負責承擔起合作內容項下的全部工作；在具體實施過程中，需要根據既定的項目投資開發計劃，逐步、分期、分批推進項目。在該種模式下，可以實現社會資本或PPP項目公司在本項目全生命周期內對項目各環節進行無縫對接，也利于節約政府方在項目采購階段的成本，但可能會使得項目的回報和考核機制比較復雜，對于政府管控項目整體風險的要求較高。

三、央企承接時代命題的實踐樣本——溫州高鐵新城

（一）項目情況簡介

圖1 溫州高鐵新城范圍

溫州高鐵新城產城融合PPP項目由中交投資有限公司牽頭與二航局、二公院、四公局組成的聯合體成功中標。主要建設范圍為溫州高鐵新城片區，總面積14.33平方公里，核心區5.54平方公里。該項目與中交投資有限公司整體合作期為15年，滾動開發，分三期建設。

項目總投資為199.88億元，該項目投資額度大，在全國城鎮綜合開發PPP項目中排名第10，在浙江省排名第3，屬于溫州市目前最大的城鎮綜合開發PPP項目。溫州高鐵新城產城融合PPP項目具體包含民泰安置、康養醫療、文化教育、宜居配套、旅游集散、景觀提升、綠色暢通、智慧管廊、生態海綿、立體交通等十大類工程，共84個子項目，項目建設對于推動溫州市基礎設施建設、改善基地投資環境、提升城市經營水平等具有十分重要意義。

（二）全產業鏈一攬子解決方案

自2013年中國交建提出打造“五商中交”戰略構想以來，打造城市綜合體開發運營商成為企業的戰略重點。此次溫州高鐵新城與中國交建牽手，是中國交建向著城市綜合體開發運營邁出的又一堅實步伐。

中國交建充分發揮資金、品牌、技術及運營管理優勢，跨界融合“規劃、投資、工程方案”等各專業規劃，從垂直的梯度轉移走向尋求水平協同，探索產城融合項目“拿地立項+產業定位+功能定位+項目規劃+資源導入+運營服務”一體化投資建設新模式，服務企業投資和政府建設行為。

1.前端環節——規劃互動

按照市場運作、價值提升的原則，引導溫州市地方政府深入思考和接納規劃理念，確定項目的高端定位、高端業態，確定科學有序的開發，從而全面提升項目的整體價值。以“問題+目標”為導向，以“實施規劃”為手段，以“項目策劃”為載體，根據將溫州高鐵新城打造成為“浙南首門戶、創智副都心、水島新客廳”的理念，創造性地提出了“1+N”實施規劃，主要內容有地下空間、海綿城市、綜合管廊等多個專題，從頂層設計開始，樹立生態、智慧、便捷、宜居、宜業、宜商、美麗的中國新型高鐵新城標桿。截至目前，這些研究成果有的已經進入實操階段。

2.中端環節——建設開發

圖2 一攬子解決方案流程圖

圖3 “1+N”實施規劃

充分發揮中國交建在工程設計與建設、土地投資開發上的綜合優勢，將基礎設施配套建設和土地兩級開發結合起來，為地方政府提供一條龍服務。采用EPC的模式進行開發建設，主要工程建設內容包括：市政道路與公用設施工程、安置房工程、公共服務設施工程、旅游綜合體、綠化景觀工程等。

3.后端環節——產業運營

以產業發展為引領，以模式創新為手段，以管理創新為基礎，進行產業資源整合，進一步發育核心能力，充分利用資本市場的力量，形成產融良性互動，雙輪驅動集團增長，助力升級城市綜合運營服務商。

結合高鐵新城的定位和發展規劃，由中國交建導入優勢產業，引導產業聚集。一方面導入涵蓋辦公、會議、商務、休閑、公寓、旅游的基礎性產業，另一方面導入區域總部、科技孵化、商業服務、教育培訓和高端制造業，推動高鐵新城產業升級。

（三）投資運作模式

1.運作方式

溫州高鐵新城產城融合綜合開發全過程采用DBFOT+政府付費模式，其中：

（1）政府方負責本項目立項、征拆等前期工作。

（2）中交方和政府方出資代表合資成立項目公司，合作期內由項目公司負責溫州高鐵新城的基礎設施、公用設施等的設計、投融資、建設以及運營維護。

（3）合作期滿（15年），項目公司應按照協議約定將項目設施（含為項目設施正常運營所必需的各類項目設施、設備、土地使用權、各信息系統、維護手冊等）無償移交給高鐵辦或其指定機構。

2.交易結構

政府方授權高鐵辦作為項目實施機構，同時授權指定機構（如財政部門）作為政府方代表，未來與社會資本或其聯合體合資組建項目公司；高鐵辦采購社會資本，并與項目公司簽署PPP項目合同；項目公司根據PPP項目合同的約定負責本項目PPP合作期內的設計、投融資、建設、運營、維護、期滿移交；項目公司通過使用者付費和政府可行性缺口補貼回收成本并獲得合理投資運營匯報。

圖4 產業經營與資本經營雙輪驅動發展模式

圖5 溫州高鐵新城產城融合PPP投資運作模式

3.收入模式

項目收入來源于政府付費，在項目運營期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設投資（折算成各年度現值）、年度運營資金和合理利潤。

四、結語

溫州高鐵新城產城融合PPP綜合開發項目的成功運作做到了四個堅持：堅持“政府主導、企業運作、合作共贏”的運作模式，構建高鐵新城運營的公私合作模式；堅持“以產興城、以城帶產、產城融合、城鄉一體”的發展理念，構建高鐵新城目標模式；堅持將企業發展融入服務國家戰略，構建分享中國崛起紅利的戰略體系；堅持走“產業為本”差異化發展道路，構建全產業鏈和全價值鏈商業模式。通過“四個堅持”樹立了產城融合PPP綜合開發項目的典范標桿。