粵港澳大灣區城市群空間協同關系及邊界增長潛力分析

黨的十九大報告提出以城市群為主體構建區域協調發展新機制，粵港澳大灣區是我國三大城市群之一，粵港澳大灣區建設作為國家戰略，也是貫徹 “一國兩制”和深化改革開放的試驗田，探討粵港澳大灣區城市群的協同發展機制可以為新時期我國區域協調發展新機制提供經驗啟示。粵港澳大灣區內阻礙要素流動聚集和產業關聯互動的城市邊界廣泛存在，不僅有“一國兩制”下的關境阻礙，也有珠三角9城市間的行政分割和地方利益競爭。區域協同發展則需要從“去邊界化”著手，本文嘗試從空間協同關系的邊界效應視角，探討粵港澳大灣區城市群邊境增長潛力和“去邊界化”空間協同模式，以期獲得相關政策啟示。

一、粵港澳大灣區協同發展機制的內涵界定

區域協同發展作為區域合作發展的高級階段，具有多主體、深層次、動態性和聯動性特征，區域主體間在要素、產業、創新活動及至公共服務等方面展開全方位、多領域的合作，從功能合作走向制度合作，以互利共贏為目標追求協同利益最大化。國內外學者從不同角度解讀區域協同發展機制內涵（李建平，2017；龍建輝，2018；向曉梅、楊娟，2018），雖然切入點不同，但相關機制內涵都有交集，本文將不同切入角度的區域協同發展機制整合為四維分析框架（圖1）。

從粵港澳大灣區空間關系的動態演變視角看，空間協同包含了空間分工和空間一體化過程。空間分工既體現為區域產業分工，也反映區域空間結構特征?；浉郯拇鬄硡^的空間結構特征，具有典型的多中心和圈層結構特征，中心與外圍城市間基于產業分工和職能分工發展起來的城市協作關系較為普遍，并通過基礎設施共建及互聯互通促進城市空間一體化?？臻g一體化，首先表現為要素的自由流動（即區域間價格指數趨同和要素均等化過程），其次是消除要素流動障礙，如邊境障礙、運輸成本和貿易成本等。此外，由于空間分工中亦包含了區域產業分工，從區域產業協同角度，空間結構的演化過程，也是產業鏈整合和空間對接過程，通過核心城市產業擴散促進了城市邊界地區增長，并通過產業鏈整合與空間對接促進區域產業結構聯動升級。

二、大灣區城市群的邊界效應識別與邊界增長潛力測算

邊界效應是指跨經濟體間由于行政區劃、關境或國界分隔等形成的市場分割及要素流動障礙等，或者由于不同行政主體或制度差異帶來的分工協作障礙。從邊界效應視角觀察城市群空間協同關系，粵港澳大灣區不僅存在“一國兩制”下跨關境的市場分割與要素流動障礙，在我國行政區劃背景下城市間的市場分割與要素流動障礙以及分工協作障礙也廣泛存在。另一方面，由于邊界地帶相鄰兩城市發展勢能差距和邊界地區的要素價格洼地的成本優勢，邊界地區往往也是接受相鄰城市產業擴散的再集聚空間，這種邊界效應則是促進了邊界地區的增長機會，而這種增長機會又取決于鄰近兩城市間相互作用力大小和產業結構相似性或互補性特征。除特殊說明外，本文測算數據來源于歷年廣東省統計年鑒。

圖1 區域協同發展機制的內涵

（一）基于行政單元的邊界效應初步識別

（二）城市群空間相互作用力與核心擴散能力

本文用重力模型測算城市群空間相互作用力的方法如下：

其中，Rij為兩城市間的作用力，Pi和Gi分別為城市i的人口和GDP規模，d為兩城市間的距離（數據來源于百度地圖測算）。如果兩城市規模不同，則城市i對城市j的作用力和城市j對城市i的作用力是不同的，為了體現不同規模城市相互作用力差異，我們以城市人口和GDP規模之積共同定義的城市綜合質量為權重，修正重力模型（彭芳梅，2017；王芳芳，2018），令rij為城市i對城市j的作用力：

圖2 粵港澳大灣區城市群比較區位熵值變化

大灣區城市群具有典型的圈層結構特征（圖3a,b,c,d），其中廣州、深圳、香港位于核心圈層，對擴散帶動和接受輻射能力均較強，而佛山、東莞位于第二圈層，接受輻射能力明顯大于對周邊的帶動能力。澳門由于經濟規模與人口規模均較小，位于第三圈層。圖3a顯示了深圳在2005年接受輻射要明顯高于對周邊帶動作用，從2010年以后（圖3b,3c,3d），深圳對周邊地區的擴散帶動作用明顯加強，且超過接受輻射作用，兩者之差為正值，其核心功能不斷增強。而香港對周邊的擴散帶動作用則是不斷減弱，2017年兩者之差呈負值。城市間作用力越強，其邊界擴散能力也越強，圖3（縱坐標值）也顯示了2005—2017年城市間作用力整體呈現不斷上升態勢。

（三）基于“核心—邊緣”的產業轉移—擴散模式的邊界效應

圖3a 2005年城市群作用力

圖3b 2010年城市群作用力

圖3c 2015年城市群作用力

圖3d 2017年城市群作用力

城市間相互作用過程是通過要素流動及其載體的產業集聚與擴散過程得以實現，而城市間相互作用的空間又集中體現在邊界地區。邊境地區具有土地供給相對優勢和交通便利等，亦是承接核心產業擴散和產業轉移的集聚空間。相鄰城市的產業擴散，既可能源于核心集聚不經濟引起的同質擴散，也可能源于產業結構差異性產生的分工協作或利用相鄰城市的關聯配套需求。以下分別從異質產業介入和同質產業關聯擴散兩個角度分別描述邊界地區承接產業轉移與產業擴散的增長潛力。

1.異質產業的邊界介入與邊界增長潛力

借鑒余斌等人（2012）的方法，分析相鄰兩城市主導產業結構相近性或差異性，判斷邊界地區主導產業的介入機會（IO）的測算方法如下：

M、N分別為相鄰兩城市的主導產業數，R為兩城市相同的主導產業數。

如果M=N=R，兩城市主導產業完全相同，同構引起競爭，邊界地區的介入機會為0；R=0，兩城市主導產業完全異構，異構促進合作，邊界地區的介入機會為1； M+N＞2R，兩城市主導產業存在差異，邊界地區的介入機會取值為（0-1）。

為了確保國防教育在學校順利開展，學校還建立了校長負責，班主任為組成的工作班子，形成了國防教育通聯網絡。趙天明校長親自負責，認真研究分析國防教育工作的要求、任務、制訂計劃，制訂管理措施，落實教育陣地，保證了國防教育在學校工作中的地位。大隊輔導員和班主任負責落實計劃，研究和設計活動方案，并且總結工作中的經驗，保證國防教育的正常開展。

圖4顯示的珠三角九城市異質部門的邊境介入機會（IO系數），廣州—佛山、廣州—東莞、深圳—惠州、珠海—江門等城市邊境都具有較高的異質介入機會，其中廣州—東莞、深圳—惠州、珠?！T的異質介入機會不斷增加，而廣州—佛山則是不斷減弱。廣州—惠州也有較高的異質介入機會，但由于兩地邊界地區距離中心城市較遠，因而實際介入機會并不多。

2.關聯產業的邊界集聚與邊界增長潛力

邊境地區產業集聚更可能與核心區的集聚不經濟及產業擴散過程相關，產業同構的相鄰兩城市邊界地區也可能成為同構產業的集聚空間，這樣更便于利用核心城市的關聯產業配套，并克服集聚不經濟的負面影響，其關聯擴散能力與兩城市同構產業數量與相對規模有關，也與兩城市間作用力相關，據此構建同構產業的邊境增長潛力模型：

上式中 為同構產業的邊境增長潛力，FiA和FiB分別為城市A和城市B的同構產業i的總產業值（增加值），TA和TB分別為城市A和城市B的制造業總產值，RAB為兩城市間作用力系數。

圖5顯現的同構產業邊境增長潛力，廣州—佛山、深圳—東莞、深圳—惠州之間具有較強的增長潛力，佛山—中山、佛山—江門、中山—江門之間的亦具有一定的邊境增長潛力；而珠海—江門、廣州—惠州、佛山—肇慶之間的邊境增長潛力較弱；東莞—惠州之間邊境增長潛力不斷上升。此外，廣州—東莞兩市近年來產業結構調整較為明顯，其中2013年兩市紡織服裝業、服飾業替代了酒、飲料和精制茶制造業，邊境增長潛力明顯提升，而2016年由于廣州市紡織服裝業、服飾業區位熵降至1以下，從而使兩城市同構主導產業部門由2降為1，也導致同構產業的邊境擴散潛力明顯下降。

三、粵港澳大灣區“去邊界化”空間協同模式及存在問題

粵港澳大灣區不僅涉及“一國兩制”下關境阻礙，也存在珠三角9城市間行政分割和地方利益競爭。阻礙要素流動聚集和產業關聯互動的城市邊界廣泛存在，基于市場的城市群分工協作關系難免受到地方政府行政干預，地方政府間的利益協調和互利合作也是大灣區合作的重要議題?！叭ミ吔缁毙枰覝蕟栴}層次，從典型區域著手，以特定空間為載體，由點及面推進“去邊界化”的空間協同過程?；谶吔珙愋秃蛥f同關系可著手以下三種空間協同模式：

1.廣東自貿區“先行先試”模式

圖4 異質部門邊境介入機會

圖5 同構產業的邊境增長潛力

廣東自貿區三大片區作為我國改革開放的試驗田，不僅承擔了深化粵港澳合作領域的先行先試功能，更是在積極探索消除邊境障礙領域進行了諸多嘗試，并首創了南沙“智檢口岸”高效通關模式等。廣東自貿區三大片區融合、推進“去邊界化”，一是享有“負面清單”政策自由度，可發揮制度創新優勢；二是存在與港澳毗鄰的邊界效應，有利于聚合三地要素優勢；三是肩負成功經驗的復制推廣功能，在面向港澳開放領域的功能經驗可進一步在大灣區建設中推廣復制。

廣東自貿區“去邊界化”面臨的主要問題在于，“負面清單”制度創新功能沒有得到充分發揮，深化改革開放動能尚顯不足，更需要借助大灣區規劃來明確功能定位，充分釋放制度創新優勢和聚合要素的綜合優勢。

2.廣深科技創新走廊“創新示范”模式

《廣深科技創新走廊規劃》（簡稱為《走廊規劃》）對廣深科技創新走廊總體定位是“為全國實施創新驅動戰略提供支撐的重要載體”，旨在打造成為廣東產業升級示范空間和高科技產業的承載空間。具體定位為“全球科技產業技術創新策源地、全國科技體制改革先行區、粵港澳大灣區國際科技創新中心的主要承載區、珠三角國家自主創新示范區的核心區”，充分體現其“創新引領”和“創新示范”功能。其“引領”和“示范”功能不僅在于創新要素集聚機制，還體現為創新空間整合模式——充分利用穗莞深三市邊界地區，該地區現有開發程度不高、空間連貫性較好、可供地資源較為充足。走廊位于跨邊界的三城區，在招商引資、行政審批、土地流轉、人才流動等的行政壁壘也需要消除，因而廣深科技創新走廊建設的“去邊界化”也是突出問題，迫切需要城市間的合作共建創新模式。

廣深科技走廊規劃主要問題在于，一是與現有自貿區的創新資源集聚形成空間競爭關系，二是《走廊規劃》作為省級規劃文本，在城市間統籌規劃和整合港澳科技創新資源方面存在局限性，三是需要與大灣區建設科技創新中心的總體目標實現對接。

3.城市邊界“產業擴散—產業協作”模式

近年來，在珠三角城市邊界地區也出現了新的產業集聚趨勢，與之前實施的以“雙轉移”戰略推動產業轉移不同，這種產業集聚趨勢是以市場為基礎，主要利用城市邊界地區的廉價土地供給和地理鄰近及交通便利等條件，以鎮為單位建設跨市合作的工業園區和科技園區，來承接中心城區的產業擴散或配套協作（黃耀福、李敏勝，2018），并形成兩種典型的邊界增長模式：產業擴散模式和產業協作模式。產業擴散模式以深莞惠邊境地區最為典型，深圳制造業企業向周邊城市轉移，帶動深莞、深惠邊界地區增長。產業協作模式的典型區域，如廣州黃埔港與東莞珠江沿岸，圍繞港口供應鏈，形成了加工—運輸—出口—維修等一體化產業鏈條。城市邊界增長的兩種模式，在探索“去邊界化”的實踐中已積累了諸多的成功經驗，特別是對于處理產業轉移與產業升級、協調傳統產業與新興產業的空間關系上都是有益的嘗試。

但這些模式也存在一些問題，如規劃層次較低、與相關的省級或國家級等上位規劃對接不充分、園區基礎設施水平較低、存在不同程度的粗放增長特征等，如果不進行科學規劃引導，也可能誘發新的邊界問題，并演化成為大灣區區域協調發展的阻礙因素，因此需將其納入大灣區產業和空間發展整體規劃中予以統籌考慮。

四、促進大灣區空間協同發展的政策建議

大灣區“去邊界化”既是一個深化行政體制改革議題，同時也是一個促進要素與商品的市場一體化議題，涉及“一國兩制”的基本制度、行政區分割、地方利益協調、國民待遇與公共服務供給均等化等一系列政治經濟社會問題。解決這些問題是一個長期過程，需要有長遠設計和多方參與，應遵循“頂層設計、主體參與、多元治理、聯席會議”原則，創新粵港澳大灣區區域合作機制，為此提出完善粵港澳大灣區“去邊界化”空間協同機制的對策建議如下：

1.積極謀劃和推動大灣區城市政府間建立聯席會議制度

大灣區建設的主體是各城市政府，盡管城市政府的行政層級不同，但仍然需要搭建一個政府間的交流平臺，以充分表達各自利益訴求、對話矛盾問題和探討解決方案。

此外，大灣區建設需要創新公共決策機制，擴大社會參與，逐步建立和完善由公共部門、私人部門、社會組織、市民共同參與的大灣區政策協調體系?？梢栽诼撓瘯h制度下，通過發展論壇或下設專門委員會咨詢會議等形式，充分吸納專業人士、社會組織或私人部門參與討論區域合作發展議題，表達利益集團訴求和決策咨詢建議等，從而確保大灣區建設多元治理體系的制度設計發揮有效作用。

2.發揮南沙自貿區對港澳全面合作綜合優勢，加快推進“去邊界化”進程

南沙自貿區在廣東自貿區三大片區中占據面積絕對優勢和大灣區幾何中心區位，加之優越的港口條件和良好的生態環境，在深化對港澳全面合作、構建一體化交通網絡樞紐、打造優質生活圈等方面具有得天獨厚的優勢。但優勢需要積極行動才能轉化為現實，盡管前期已積累了諸多成功經驗，但這些經驗仍然是碎片化的，需要進一步梳理經驗、積極復制推廣，尋找新的實踐突破口，以落實大灣區建設規劃為主線，不斷探討新的“去邊界化”實踐領域。例如進一步落實簡化過關手續、港澳居民在自貿區的國民待遇和投資優惠政策等，以及在南沙建設“香港產業園（科技園）”和“澳門產業園（科技園）”各相關的配套優惠政策，吸引海外、港澳科技人員在南沙落戶的優惠政策等。

3.整合大灣區科技創新資源積極對接廣東自貿區制度優勢

依托廣深科技創新走廊建設，整合穗莞深港澳科技創新資源和高技術產業發展的空間載體，將大灣區的高新區、廣深科技創新走廊、中新（廣州）知識城、港深創新科技園、南沙慶盛科技創新產業基地、橫琴粵澳合作中醫藥科技園等高新技術產業發展平臺，對接廣東自貿區的先行先試制度優勢，以落實大灣區建設規劃為契機，高標準統籌規劃大灣區科技創新資源與高技術產業空間載體，打造全球科技創新資源的集聚高地和高技術產業的策源地，加快推進廣東自貿區面向港澳開放的成功經驗的推廣應用，并在大灣區內率先復制應用推廣。

4.規劃引導邊界可持續增長模式，優化粵港澳大灣區協調發展的空間格局

基于市場的邊界增長有利于促進要素自由流動和空間結構優化，大灣區城市應處理好“產業轉移”與“產業升級”的空間關系。一方面，要充分利用市場機制促進傳統產業邊緣擴散，為新興產業騰出發展空間。另一方面，也需要發揮規劃引導作用，避免產業無序擴散，促進邊界產業對接和協同發展，應盡早將目前城市邊界地區的各類園區納入統籌規劃并與上位規劃銜接，以互利合作為原則規劃邊界可持續增長模式，促進粵港澳大灣區的協調發展和空間結構持續優化。