中國(guó)土地財(cái)政未來(lái)走勢(shì)的供求結(jié)構(gòu)分析

李瑩

（中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100081）

一、引言

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革，使我國(guó)地方政府面臨著財(cái)政來(lái)源的減少且財(cái)政支出并沒(méi)有減少的局面，為實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣呢?cái)政平衡，土地財(cái)政這一詞匯應(yīng)時(shí)而生。同時(shí)自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，福利分房在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下也慢慢消失。1998年，推行的住房制度的改革徹底改變了原來(lái)福利分房的狀態(tài)，使得房屋也逐步商品化。這樣房地產(chǎn)就順勢(shì)成為一個(gè)頗具行業(yè)前景的行業(yè)。同時(shí)地方政府為了提高政府業(yè)績(jī)和改善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，面對(duì)資金需求短缺的情況，許多地方政府通過(guò)較低價(jià)格征收土地，然后高價(jià)出手的方式，賺取高額價(jià)差，并且通過(guò)收取與土地開發(fā)相關(guān)的稅收，從而較大限度地增加其財(cái)政收入，由此便形成了以土地為中心的政收模式。因此對(duì)我國(guó)土地財(cái)政的現(xiàn)實(shí)研究具有重大的研究意義。

二、文獻(xiàn)綜述

土地財(cái)政越來(lái)越成為學(xué)者研究的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題。現(xiàn)將有關(guān)土地財(cái)政的產(chǎn)生緣由、存在問(wèn)題和改革方案的文獻(xiàn)整理如下。

（一）國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)概述

2007年孔善廣提出地方政府利用對(duì)土地資源使用權(quán)的壟斷，在分稅制改革實(shí)施后面對(duì)提高財(cái)政和改善業(yè)績(jī)以及同域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)的壓力，紛紛尋找增加收入的手段。2008年劉麗萍認(rèn)為土地財(cái)政儼然成為地方政府通過(guò)賣地來(lái)增加財(cái)政的手段，助長(zhǎng)了高房?jī)r(jià)和農(nóng)民失地等問(wèn)題。2009年陳志勇、陳莉莉研究了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和土地財(cái)政的兩者的關(guān)系，稅制改革促使地方政府改善基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境建設(shè)，也使得地方對(duì)土地收益的過(guò)分依賴。2010年林燕認(rèn)為，土地財(cái)政導(dǎo)致地方財(cái)政過(guò)度依賴土地所帶來(lái)的相關(guān)稅費(fèi)的非常態(tài)發(fā)展不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。2014年李慧指出一個(gè)地方的財(cái)政規(guī)模和預(yù)算支出的比例越大，該地區(qū)對(duì)土地財(cái)政的依賴性就越大。2009年張青、胡凱指出通過(guò)實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的改革和土地制度的改革協(xié)調(diào)一致，改善地方政府對(duì)土地增收的依賴。2010年周彬、杜兩省利用一般均衡理論指出了土地財(cái)政加劇了高房?jī)r(jià)，而地方政府的行為對(duì)加速房?jī)r(jià)上漲也有一定影響。

（二）國(guó)外文獻(xiàn)概述

1990年P(guān)rof.Dr.Chuanjun Wu研究了中國(guó)在土地使用中存在的問(wèn)題，以及地方政府在土地利用方面存在的可取和不足的地方，并給出了相關(guān)的解決建議和未來(lái)的發(fā)展前景。同年P(guān)ollakowski收集并分析了美國(guó)土地價(jià)格、房屋價(jià)格之間的關(guān)系，得出了土地供應(yīng)量的變化幅度對(duì)房?jī)r(jià)和低價(jià)有較為密切的關(guān)系。2001年Chengrui Ding研究了我國(guó)土地在基準(zhǔn)地價(jià)體系下的使用效率情況。這個(gè)體系是伴隨著我國(guó)的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的形成而出現(xiàn)，系統(tǒng)地包括了土地的等級(jí)、使用及使用密度、土地改良、租地安置等問(wèn)題。2007年F.Freferic Deng研究了地方政府在城市用地租賃上的職能及其變化，指出了在中央對(duì)對(duì)方財(cái)政分權(quán)以后，地方迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，行政體制促使地方政府尋找增加收入的途徑。

三、土地財(cái)政的概念

土地財(cái)政是政府將土地用于財(cái)政收入和支出以及利益分配，這使其成為增加當(dāng)?shù)厥杖氲膩?lái)源之一。為了更全面地了解土地財(cái)政，本文從兩個(gè)層面對(duì)其進(jìn)行了分析。 狹義上的土地財(cái)政是地方政府通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地來(lái)獲得土地轉(zhuǎn)讓金來(lái)增加地方財(cái)政的行為，主要以土地轉(zhuǎn)讓收入為代表。廣義上的土地財(cái)政是指地方政府利用土地經(jīng)營(yíng)方法收取土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)、稅費(fèi)或用土地進(jìn)行融資和投資的政府行為。

四、土地財(cái)政制度的發(fā)展過(guò)程和規(guī)模

我國(guó)的土地財(cái)政是學(xué)習(xí)和借鑒了香港的土地批租制度發(fā)展起來(lái)的。1978年后我國(guó)實(shí)行的是開放性經(jīng)濟(jì)一改建國(guó)初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，以后國(guó)家不再無(wú)償劃撥土地分配給個(gè)人、企業(yè)。1988年國(guó)務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定了土地使用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，年底正式確定了我國(guó)國(guó)有土地出讓收入制度，后規(guī)定中央和地方按著4:6的比例劃歸財(cái)政。1994年分稅制的改革，將地方上部分的財(cái)政收入權(quán)利劃歸中央，特別是增值稅和所得稅的改革尤其重大，導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)削減而事權(quán)未減從而地方收入和支出不對(duì)等。在2007年以后將土地出讓收支全部劃到地方基金預(yù)算管理賬戶，實(shí)行徹底的‘收支兩條線’。

土地作為重要的生產(chǎn)要素和政府不可或缺的資本，已經(jīng)發(fā)展成政府的專門的土地財(cái)政。1999年到2015年地方政府土地出讓收入從639.76億元激增到6.91萬(wàn)億元，名義幾何增長(zhǎng)率達(dá)到40.5%，地方政府出讓收入與地方財(cái)政一般預(yù)算收入、地方政府財(cái)政收入總量的比值分別從11.43%、5.6%提高到86.6%、41.9%。

五、土地財(cái)政存在的必要性

土地財(cái)政作為地方政府的第二財(cái)政，造成這一局面的原因很多。究其原因，分稅制制度的改革為地方政府存在財(cái)政收支不均衡而尋求增收提供了外部的環(huán)境；同時(shí)地方政府出于提升政績(jī)、改善當(dāng)?shù)厥姓ㄔO(shè)，使之成為其內(nèi)在的激勵(lì)因素。

1994年以后中央的財(cái)政收入占據(jù)了大半的全國(guó)財(cái)政收入，但是財(cái)政支出卻呈現(xiàn)出相反的態(tài)勢(shì)。地方財(cái)政支出逐年增長(zhǎng)，相反中央財(cái)政支出量卻連年減少。

基于整個(gè)房地產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成主體及其均衡進(jìn)行分析：

（一）消費(fèi)者受到預(yù)算I的限制，消費(fèi)者效用U可以利用替代彈性效用函數(shù)

其中，U代表消費(fèi)者效用，h代表消費(fèi)者對(duì)房屋的消費(fèi)，為替代彈性，c代表消費(fèi)品，pe代表消費(fèi)價(jià)格，ph代表住房?jī)r(jià)格。

因此求得消費(fèi)者的需求為：

（二）政府

基于政府對(duì)土地的壟斷，政府購(gòu)買土地的價(jià)格為,土地出賣土地的價(jià)格為,土地供給數(shù)量為,政府出賣土地可以得到的收益為R,那么政府通過(guò)出賣土地可獲得的最大的收益(L為政府限制的最大建筑用地?cái)?shù))：

（三）房地產(chǎn)商

購(gòu)買土地后，房地產(chǎn)商在土地上享有壟斷地位。房地產(chǎn)商每單位土地可以建造開發(fā)出的住宅面積為r，那么總生產(chǎn)供應(yīng)數(shù)P表示為：

生產(chǎn)供應(yīng)數(shù)的上限為：

（四）土地和住房市場(chǎng)的均衡

分稅制改革以來(lái)，我國(guó)地方政府面臨著財(cái)政權(quán)利的削減和地方事權(quán)反增不減的局面，產(chǎn)生了地方收入與支出的空漏。縱然每年中央政府會(huì)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)調(diào)控這種局面，但是由于我國(guó)在轉(zhuǎn)移支付制度方面的不完善和該模式相對(duì)單一，導(dǎo)致在分配的途徑中可能層層扣留，從而難以改變收支不匹配的問(wèn)題。地方政府面臨著很大的財(cái)政壓力。地方官員為了比評(píng)政績(jī)，產(chǎn)生了土地財(cái)政的內(nèi)在激勵(lì)。在內(nèi)外部環(huán)境的雙重壓力下，使得土地財(cái)政成為地方政府增收、創(chuàng)收的必不可少的一個(gè)途徑。

六、土地財(cái)政和房地產(chǎn)價(jià)格的實(shí)證分析

土地收入中最重要的部分是土地轉(zhuǎn)讓收入。近年來(lái)，房?jī)r(jià)與地價(jià)的相關(guān)系數(shù)已達(dá)到0.96，因此二者密切相關(guān)。當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)蕭條時(shí)，土地購(gòu)買量就會(huì)減少，這樣土地價(jià)格就會(huì)下降;反之土地的價(jià)格就會(huì)上漲。同樣，房地產(chǎn)的供給數(shù)量也會(huì)影響土地價(jià)格。基于以上理論分析，本文從供需角度出發(fā)，選擇城市人口數(shù)量（Urban Population）和城市居民收入(Urban Income)作為影響需求的因子。由于城鎮(zhèn)農(nóng)村人口、人口年齡、性別等對(duì)住房的需求存在一定的差異，因此基于想購(gòu)買和有能力購(gòu)買這兩個(gè)更為典型的要素來(lái)分析需求。住房供給量( Housing Stock Supply)也是影響住房供應(yīng)的一個(gè)重要因素。同時(shí)，從市場(chǎng)的角度考慮，市場(chǎng)利率也會(huì)影響住房的成本。由于房地產(chǎn)的價(jià)格變動(dòng)更多地基于對(duì)房屋的剛性需求，因此本節(jié)不考慮土地成本和建筑成本。

首先設(shè)定模型：(1)lnp=β0+β1lnHousingStockSupply+β2l nUrbanIncome+ β3lnUrbanPopulation+β4lnInterestRate+ε。反映真實(shí)供求因素的基本的模型。

住房?jī)r(jià)格P的數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的商品房平均銷售價(jià)格，并從1997年到2015年收集了全國(guó)31個(gè)省份的平行數(shù)據(jù)。城市居民收入( Urban Income)使用城市居民的可支配收入。住房供給數(shù)量( Housing Stock Supply)采用簡(jiǎn)單的住房供給水平量是不合適的，本文通過(guò)計(jì)算新增住房面積/城市人口來(lái)代表住房供給數(shù)量，可以反映住房供給情況。 實(shí)際利率(Real Interest Rate)是使用超過(guò)五年的長(zhǎng)期貸款利率和通貨膨脹率計(jì)算的。

利用SPSS22進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析和模型一的回歸，可以看出城市居民人均可支配收入、城市人口和實(shí)際利率與住房?jī)r(jià)格之間的相關(guān)性分別為0.991、0.995、-0.577，表明這些變量與住房?jī)r(jià)格高度相關(guān)，人均可支配收入、城市人口與房?jī)r(jià)之間是正相關(guān)關(guān)系，與實(shí)際利率是負(fù)相關(guān)關(guān)系。每個(gè)變量以及住房?jī)r(jià)格的顯著性分別為0.00、0.00和0.007，都低于0.05，顯著且具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。利率和房?jī)r(jià)顯著也表明該房屋是具有投資特征的特殊商品。利率提高了，買方的購(gòu)買力必然會(huì)減弱，房?jī)r(jià)有下跌的風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)房地產(chǎn)業(yè)是不利的。但是，當(dāng)利率上升時(shí)，證券市場(chǎng)的購(gòu)買量將相應(yīng)減少，因此房地產(chǎn)行業(yè)的投資相對(duì)較強(qiáng)，因此各個(gè)企業(yè)就會(huì)在房地產(chǎn)行業(yè)投入資金，這種資本流動(dòng)將推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲且大于實(shí)際需求帶動(dòng)房?jī)r(jià)下跌的風(fēng)險(xiǎn)。這表明土地財(cái)政使房地產(chǎn)投機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)降低了。

在這篇文章中所使用的是并行數(shù)據(jù)，為了避免偽回歸的發(fā)生，有必要使用Westerlund和Persyn研究的協(xié)整檢驗(yàn)來(lái)測(cè)試數(shù)據(jù)。檢驗(yàn)結(jié)果顯示變量之間存在長(zhǎng)期穩(wěn)定的關(guān)系。同時(shí)，采用固定效應(yīng)模型對(duì)19年的數(shù)據(jù)進(jìn)行固定效應(yīng)模型檢驗(yàn)較為合適。用最小二乘法檢驗(yàn)的模型的回歸結(jié)果和由Durbin-Wstson執(zhí)行的自回歸檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)其F值為304.01，并且顯著性為0.00，具有顯著性和自相關(guān)性，并且表明具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。

七、結(jié)論

土地財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)的發(fā)展影響重大，然而地方政府依賴于土地轉(zhuǎn)讓和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來(lái)謀求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展的模式是不可持續(xù)的。短時(shí)間內(nèi)土地財(cái)政在地方政府建設(shè)和城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮積極作用，但是由于土地并非是無(wú)限量的，在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中完善財(cái)稅體系，尋找可持續(xù)的長(zhǎng)效的發(fā)展機(jī)制是很有必要的。同時(shí)完善土地收益分配制度，在滿足了地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的需求的同時(shí)也要符合國(guó)家的整體的調(diào)控目標(biāo)，需要加強(qiáng)土地出讓收益的管理、使用和透明機(jī)制。為此，需要地方政府正視由分稅制所引發(fā)的中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀，進(jìn)而構(gòu)建一套符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的特色的財(cái)政增收模式。同時(shí)政府也應(yīng)該意識(shí)到不斷完善分稅制的重要意義，明確界定地方財(cái)政權(quán)利和相關(guān)事權(quán)，盡量實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為地方的健康可持續(xù)發(fā)展提供良好的環(huán)境。