基于PPP模式的都勻新型城鎮化建設研究

何力

摘要：基于PPP模式的主要特點，探討其在新型城鎮化建設中的重要作用。根據都勻市新型城鎮化建設現狀，提出都勻市推廣PPP模式的合理化建議，為助推都勻新型城鎮化進程提供理論借鑒。

關鍵詞：PPP模式；城鎮化建設；綜述；融資

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1161（2019）02-0071-03

2014年12月，包括國家發改委、住建部在內的11個部委聯合發布通知，批準全國64個城市（區、縣、鎮）為國家新型城鎮化綜合試點地區，其中都勻市是貴州省唯一的縣級試點市。為支持都勻市新型城鎮化綜合試點，貴州省政府發展研究中心、省住建廳、貴州大學、湖北第二師范學院的專家前往都勻調研，聽取金融投資、城市建設等想法，對具體項目建設提出意見和建議，幫助都勻編制5 a發展規劃。為抓住試點新型城鎮化的機遇，都勻市積極對接，迅速行動。州委州政府主持召開新型城鎮化試點PPP投融資會議，與國家開發銀行貴州分行就新型城鎮化試點建設PPP投融資模式合作事宜進行深入交流和實質性談判，為國家新型城鎮化試點工作率先破局。

1 PPP模式的特點及在新型城鎮化建設中的作用

1.1 PPP模式的特點

PPP是（Public-Private Partnership）的縮寫，直譯為“公私合作伙伴關系”，在我國被譯為“政府與社會資本合作”。《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）中指出，政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。一般情況下，由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府支付”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監督，以保證公共利益最大化。

同時，《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）中指出，政府和社會資本合作模式是指政府通過特許經營、購買服務、股權合作等方式提供公共產品和服務供給，提高供給效率的能力，建立利益共享、風險分擔及長期合作關系。PPP模式不僅是一種投融資模式，也是一種運營管理模式，其運行具有四大特征：伙伴關系、利益共享、風險共擔、提高效率。

1.2 PPP模式在新型城鎮化建設中的重要作用

根據國際經驗，在新型城鎮化建設過程中，政府與私營機構之間的合作模式即PPP模式得到了廣泛地推廣和應用。一方面，有利于解決城鎮化發展過程中資金不足的問題，改善城市建設的投融資機制；另一方面，有助于防范和化解城鎮化建設中的經營風險，并在此基礎上推進新型城鎮化建設的可持續發展。

PPP模式為社會資本開辟了基礎設施和公共服務項目，拓寬了新型城鎮化建設的融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利于整合社會資源、振興社會資本、激發民間投資活力、拓寬企業發展空間、提升經濟增長動力，將市場在資源配置中的決定性作用與政府在經濟發展中的指導作用相結合，促進經濟結構調整和轉型升級。

在新型城鎮化建設過程中，公共項目具有資金巨大、影響范圍廣等特點，其融資、建設和運營均存在系統性和非系統性風險。如果單靠政府部門承擔風險，勢必加大其壓力和負擔，不利于推進新型城鎮化建設。PPP模式通過引入社會資本，將不同的風險分配給適合和能夠承擔的各方，建立科學的風險分擔機制，進而實現公共項目整體風險最小化。

2 都勻市新型城鎮化建設和PPP融資的進展

2.1 都勻市新型城鎮化建設現狀

根據都勻市新型城鎮化建設規劃，按照“一年重點推進、兩年大見成效、三年樹立典型”的要求，2015—2017年為試點階段，各部門加強政策制定和實施的協調配合，實行人口、土地、投融資，住房、生態環境的政策和改革，形成協同效應并加以實施，力爭到2017年取得階段性成果，并總結可以復制和推廣的經驗。2017年全州轉移農業人口及其他常住人口12萬人，使常住人口城鎮化率達50.5%，比2016年提高1.4個百分點，新型城鎮化試點穩步推進。

都勻市以人的城鎮化為核心，緊緊圍繞建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，以及城鎮化投融資機制兩大試點任務，全面推進城鄉規劃、公共服務、社會保障一體化，使新型城鎮化建設質量不斷提升，贏得2017年度“中國中小城市新型城鎮化質量百強縣市”。2018—2020年為試點后期，城鎮化水平和質量將穩步提升。

2.2 都勻市PPP融資工作的進展

新型城鎮化的建設需要大量資金。在新型城鎮化建設過程中，PPP模式在項目籌集資金、提高公共服務供給質量、降低項目投資風險方面具有非常明顯的優勢。都勻市搶抓新型城鎮化試點機遇，積極與國家開發銀行貴州分行開展PPP投融資合作，并取得了一定的成效。

一是建立PPP投融資工作領導小組及辦公室、PPP中心、SPV公司、項目評估中心等機構，明確工作職責，建立工作制度。

二是大膽創新、先行先試，積極探索新的融資方式。

三是將生活垃圾焚燒發電項目作為國家開發銀行總行的國家PPP示范融資項目，財務辦公室牽頭與發改、財政等部門協調，在收集國外資料和自主學習的基礎上，獨立完成財政承受能力和物有所值報告，并制定了項目實施計劃，得到上級部門和金融機構的認可，獲得專項基金5 200萬元。

四是完善都勻市PPP投融資項目庫。根據國務院和財政部有關文件精神，加快政府和社會資本合作，鼓勵和引導社會投資，增強公共產品供給。收集到的全市存量及新建項目中，適用于PPP模式項目的99個，其中項目涉及較多的行業有：基礎設施類項目26個；旅游類項目17個；生態建設和環境保護類項目12個；市政工程類項目6個；水利建設類項目6個。根據市委、市政府的工作安排，重點項目將轉變為PPP模式，公開尋求社會合作。

3 都勻市推廣PPP模式的建議

為進一步推動PPP模式在都勻的發展，實現政府與社會資本深度融合，應著重從以下幾個方面入手。

3.1 打破思維慣性，抓住機遇

地方政府相關部門要進一步提高思想認識，深入理解開展PPP項目的重要意義，切實增強工作的責任感和緊迫感，主動研究PPP項目的特征、實施原則、合作模式等，加大培訓學習力度。同時，吸取發達地區的先進經驗和做法，按照積極穩妥的原則，合理確定地方PPP項目，引領地區經濟發展。

3.2 規范合作關系，強化履約精神

在PPP模式中，政府和社會伙伴的角色和責任因項目而異，但政府的總體作用和責任是為公眾提供優質的公共設施與服務。因此，地方政府應從保護和促進公共利益的角度出發，嚴格遵守市場經濟的契約精神，通過規范合作關系維護經營者的合法權益，實現雙方共贏。

3.3 加大宣傳，注重示范引領

地方政府部門應加大宣傳力度，通過會議、文件、報紙、電視等媒介開展宣傳，并通過項目推介會、銀企洽談會推送地方優質PPP項目。同時，應選取國內其他地區的典型PPP項目的成功案例，總結成功經驗，實現經驗的復制和推廣，逐步形成以點帶面的示范效應，使PPP模式在都勻能夠積極、穩妥、有序推進。

3.4 積極培養，擴大人才隊伍

作為推動都勻新型城鎮化建設的生力軍，PPP項目需要具備經濟、法律和金融專業知識的人才。當前，省內精通PPP項目的專業人才和專業中介機構，還不足以滿足項目發展需要。因此，都勻應加快PPP項目專業人才培養，通過第三方機構加強政府和企業之間的溝通，確保PPP項目順利完成。在此過程中，都勻應加快對省財政部門相關人員的培訓，培養精通PPP項目理論和實踐操作能力的綜合型人才，并積極引進專家型人才，加快人才隊伍的建設。同時，應加快專業中介機構的建設，提供PPP項目可行性和相關的專業建議，以保障項目順利實施。

4 結語

PPP模式在我國已經得到了長足發展，政府與社會資本合作領域不斷深化，合作模式日益多樣， PPP運作管理也開始走向規范化。然而，PPP模式在我國仍處于起步探索階段，亟需結合近年來的PPP實踐，系統梳理PPP項目運作流程及關鍵環節，總結相關經驗和典型案例。在新經濟的背景下，都勻市正處于經濟轉型升級的關鍵時期，擴大內需是經濟發展的根本動力。在這個過程中，新型城鎮化建設是擴大內需的最大潛力，將為都勻的經濟發展提供持續的動力。從長遠來看，多贏和可持續發展的PPP模式將在都勻新型城鎮化建設中發揮非常重要作用，有效促進都勻新型城鎮化建設的良性發展。

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