工程項目管理中的許可管理

余東陽

摘 要 建筑工程施工許可制度是我國《建筑法》明確規定的一項基本制度。隨著經濟、社會的快速發展，原《建筑工程施工許可管理辦法》在實施過程中逐漸顯現出一些無法適應當前建筑市場實際情況的問題，亟須對其進行修訂。為了修改完善我國《建筑工程工程施工許可管理辦法》，分析了我國建筑工程施工許可實施過程中存在的問題，梳理了部分發達國家和地區建筑工程施工許可的具體做法，并在此基礎上提出了修改完善我國《建筑工程施工許可管理辦法》的建議。

關鍵詞 建筑工程施工 施工許可制度 國際借鑒

中圖分類號：TU723 文獻標識碼：A

《建筑工程施工許可管理辦法》是依據《中華人民共和國建筑法》中關于“建筑許可”的規定制定的部門規章。該辦法最早于1999年以建設部部令第71號的形式發布實施，后于2001年進行了部分條款修改，并以建設部部令第91號重新公布實施。該辦法全面施行十多年來，為加強建筑活動監督管理，維護建筑市場秩序，保證建筑工程的質量與安全發揮了重要的作用。各地在實施施工許可管理過程中，陸續出臺了一些相關的實施細則或說明，在《關于請報送施工許可管理工作有關情況的函》的回復中對自身施工許可實施的現狀進行了詳細的匯報。隨著經濟、社會的快速發展，現行管理辦法逐漸出現了一些不能很好適應建筑市場實際情況的問題，為了更好地加強對建筑活動的監督管理、維護建筑市場秩序、保證建筑工程的質量與安全，本辦法亟須修訂。

1我國施工許可實施中存在的問題

（1）前置條件中與土地及規劃相關的問題。現有辦法對土地批準文件的要求不明確，加之土地文件復雜多樣，不同性質土地的權屬證明各有不同，因此，在審批過程中容易導致一事一議。例如，市政基礎設施工程有一部分項目不占用土地、地下空間目前不具備辦理土地權屬證明的條件等，這樣就對施工許可的審查造成了一定的影響。

（2）與施工許可罰則相關的問題。對于違反施工許可相關規定后的罰則，部分省市反映處罰力度小，無法有效制裁、震懾和遏制違法行為。并且辦法中對違反施工許可相關規定的行為，只處罰單位，不處罰主管人員或直接責任人員，不利于違法行為的糾正和教育責任者。此外，辦法中的罰則與其上位法《建設工程質量管理條例》中的相關規定不一致，需要銜接完善。

（3）建設單位施工許可證辦理不及時的現象時有發生，甚至許多建設單位為了搶工期，采取先開工后補辦施工許可證的錯誤做法，嚴重影響了此項行政許可制度的嚴肅性。

2國際及港臺地區施工許可管理現狀

針對我國施工許可實施過程中遇到的問題，選取美國、新加坡、德國、韓國、臺灣地區、香港地區等發達國家或地區的施工許可制度作為比較分析的對象，對其施工許可具體做法進行針對性的比較分析，以獲得對我國施工許可制度的有益啟示。這些國家和地區都通過不同方式，確立了本國或本地區的施工許可制度；并且都結合自身監管的側重點及本國或地區現實情況進行確立，各具特色。美國對施工許可的管理是通過國際工作者聯合會制定的《統一建筑條例》來進行的，并且各州也都根據自身實際情況出臺了相應的實施細則。

3國際及港臺地區施工許可比較借鑒

3.1前置條件比較借鑒

施工許可的前置條件是指法律、法規規定的，申請施工許可證時應具備的各項證明文件。我國施工許可的前置條件主要有用地、規劃、施工場地條件、保證工程質量和安全的具體措施以及資金落實等8項基本要求以及法律、法規規定的其他相關條件組成。本文所選取的發達國家及地區關于施工許可的前置條件要求基本一致，但各具特色。新加坡在前置條件中增加了對環境污染的審查；韓國在其《建筑法》中詳細列舉了其施工許可需要滿足的相關法律的具體條款。

3.2關于罰則的有效借鑒

施工許可的罰則是指違反施工許可相關規定后有關部門對相關責任單位或個人的處罰，處罰類型主要有罰款或對相關責任人的監禁。但是，我國《行政處罰法》第10條規定：“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰”，因此本辦法對違反施工許可行為的處罰手段只能是罰款。

3.3臨時施工許可的有效借鑒

在美國，如果申請人提供了符合《統一建筑條例》要求的部分文件（如基礎工程開工所需的全部資料），建筑主管官員可以在全部資料提交或被認可前頒發一個“部分”施工許可證，供建筑物或構筑物的一部分工程（如基礎工程）開工使用，但是建筑主管官員不保證能為其頒發最終完整的施工許可證，一切提前施工行為的風險都由申請人承擔。德國也有類似的具體規定。美國的這種做法具有高度靈活性，對防止建設單位先開工后補辦施工許可證等違法現象具有良好的借鑒意義。

4修改建議

針對我國施工許可制度存在的問題，借鑒國際先進經驗，提出以下修改完善的建議。

4.1明確用地及規劃要求

用地方面，辦法應對用地批準手續做出明確的規定，區別不同類型建筑工程的用地及規劃批準手續。在這一方面，辦法可以參考借鑒《北京市建筑工程施工許可辦法》的相關做法，將前置條件中用地批準手續的要求修改為“已經辦理該建筑工程用地批準手續；既有房屋建筑裝修工程已（下轉第289頁）（上接第281頁）經取得房屋所有權人的書面同意”。規劃方面，隨著《中華人民共和國城鄉規劃法》的頒布，辦法中涉及到規劃方面的一些具體要求隨之需要發生變動，辦法要做好與《城鄉規劃法》的銜接工作。

4.2加大懲處力度

根據以上分析，結合《建設工程質量管理條例》第57條：“建設單位未取得施工許可證或者開工報告未經批準，擅自施工的，責令停止施工，限期改正，處工程合同價款百分之一以上百分之二以下的罰款”；第73條：“依照本條例規定，給單位罰款處罰的，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員處單位罰款數額百分之五至百分之十以下的罰款”的規定。辦法應增設“給予單位罰款處罰的，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員處單位罰款數額百分之五以上百分之十以下的罰款”的規定，并在罰款數額上嚴格遵循其上位法的相關要求。

5結語

施工許可制度修改完善是我國建筑市場健康發展的現實要求。借鑒施工許可制度國際上的先進經驗，結合我國建筑市場的自身特點，提出的對辦法的修訂建議，可以使《建筑工程施工許可管理辦法》在對加強建筑活動的監督管理、維護建筑市場秩序、保證建筑工程的質量及安全中發揮更大的效用。

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