國內外防災綠地之比較與我國城市避災綠地的規劃建設

劉迪

摘 要 一直以來，我國的地震與火災等災害頻頻發生，給人民帶來了沉重的生命財產損失，這也引起了人們對城市避災功能的思考。本文將我國防災綠地與日本、美國進行了比較，分析了我國城市防災綠地的規劃、建設與存在的問題。

關鍵詞 城市防災綠地 避災綠地系統 規劃 建設

中圖分類號：TU986 文獻標識碼：A

我國是一個受地震威脅較為嚴重的國家。自20世紀至今，我國6級以上的地震共發生過800余次，地震遇難人數超過55萬人，給人民的生命財產安全帶來了嚴重的損失。而各種原因引發的火災也不容小覷，2016年我國火災共發生31.2萬起，傷亡人數超過2500余人，直接財產損失達37.2億元。在人口密集的城市中，地震與火災的發生將造成毀滅性的影響，而城市綠地作為開敞空間，在防災避災救災中扮演發揮著重要的角色，必須重視對城市避災綠地的規劃與建設。

1國內外城市防災綠地規劃與建設

1.1美國

美國是現代城市防災綠地規劃與建設的先驅。美國的芝加哥與波士頓在19世紀接連發生兩起重大城市火災，給城市帶來了嚴重的破壞，在災后重建時充分考慮了城市火災控制，通過開放性空間布局的方式改善城市的災害抵抗能力，具體做法是用公園與道路對建筑密集的市區進行分割，凸顯出了城市綠地的防災屬性。隨后，舊金山、洛杉磯等城市的火災與地震頻發，迫使當地政府也開始采用系統性城市綠地規劃對災害進行防范。

1.2日本

日本的防災綠地建設在其歷史上早有記錄，在江戶幕府時期便有意識的規劃火除地，使沿街建筑各自后移，置出開闊空地用于火災隔斷與臨時避難。日本在經歷過1923年的關東大地震后，開始效仿美國芝加哥城市重建過程中的開放性空間布局設計，制定出了第一個城市防災綠地系統，并在以后的實踐中逐步完善。

日本是一個地震災害頻發的國家，其高度重視城市防災綠地規劃與建設，至今已經形成了較為成熟的防災公園體系，并形成了一系列法律和經濟保障性制度。例如《城市綠地保全法》、《防災公園計劃和指導方針》等，對防災公園的建設進行了詳細而具體的規定，通過法律的形式加以推廣和保護；通過財政補助的方式，每年撥款巨額資金用于主要城市防災公園建設，有力的支持了防災公園規劃的落地。

2我國防災綠地規劃與建設現狀

我國的防災綠地最早出現在臺灣地區，在20世紀90年代吸取日本方面的防災經驗對臺北市防災系統進行了初步規劃，隨后又陸續進行了調整與修正。我國內地防災綠地研究起步較晚，相關理論從20世紀90年代才開始出現，且多集中于日本防災體系的引進與分析上。2002年我國頒布了《城市綠地系統規劃編制綱要》，但該綱要未明確城市避災綠地規劃。直至近年來，一些學者在對城市綠地系統進行深入研究時才發現了綠地對災害的防范功能，并編制了系統性的城市綠地規劃。

自21世紀以來，中央政府和地方政府出臺了一系列關于城市綠地規劃方面的法律法規，宏觀上出臺了《城市綠化條例》、《公園設計規范》、《城市綠化規劃建設指標的規定》等文件，北京市頒布了《北京市公園條例》，強調了公園的放在避災屬性；廣東省發布了《廣東省防震減災條例》，要求城市居住區應合理規劃居民避震場所等。這些城市防災綠地管理政策正在逐步細化，部分城市也已經開始建設城市防災綠地公園。可以看出，盡管我國的防災綠地規劃與建設起步較晚，但當前中央及地方各級政府已經看到了城市防災綠地的重要性，積極推進該工程的建設。

3我國城市防災綠地規劃與建設中存在的問題

3.1城市綠地系統與城市規劃脫節

長期以來，我國的城市規劃片面重視土地的利用，忽視了城市綠地系統的空間布局，使城市綠地只能存在與城市整體規劃的夾縫中，常集中于新城邊緣地帶，而人口密集的老城區綠地則明顯不足。這種綠地規劃的不協調、不均衡，嚴重削弱了城市綠地的防災避震功能。

3.2城市避災綠地規劃與建設的法律保障不健全

城市避災綠地具有公共性，屬于政府提供公共管理服務的內容，需要法律法規保障在各地的實施，為全國范圍的城市綠地規劃與建設提供程序上的正當性與實施上的強制性。自我國1992年開始，我國開始有城市對綠地系統進行規劃和編制，但迄今為止，仍然有部分城市沒有制定綠地系統。同時，這些城市綠地系統規劃的編制基于《園林城市評選標準》等文件，在綠地功能上側重于美觀、生態等環境屬性，沒有根據其避災防災功能進行合理規劃。可見，我國城市防災綠地規劃缺乏一系列指導性的法律法規作為實施保障。

3.3缺乏對城市避災綠地規劃的深入研究

現階段，我國關于城市避災綠地方面的研究主要是對日本先進經驗的分析和借鑒，僅有幾個城市擁有規劃實例，而城市構成情況復雜，不同城市的情況不同，城市避災綠地規劃方案不能一以概之。我國當前的城市避災綠地系統由一級、二級避災據點、避災通道與救災通道等部分組成，但對各個組成部分的詳細規定、參數要求、選址標準等方面沒有確切指標。換言之，我國城市避災綠地規劃僅有大致框架，并無詳細內容，使綠地的避災屬性難以全面發揮。另一方面，我國幅員遼闊，地質結構和災害分布復雜多樣，各地的災害類型不可一概而論，盲目的移植日本城市避災綠地規劃體系可能并不能滿足部分城市的防災需求，甚至會適得其反。因此，對不同城市的具體綠地規劃設計方法、參數、構成等還需進一步的深入研究。

3.4城市避災綠地資金來源單一

城市避災綠地建設是一個持續性的過程，需要大量的資金投入，僅靠政府力量難以維系。一方面，隨著城市綠地建設規模的持續擴張，政府要加大資金投入力度，發揮政府的主導作用。另一方面，采用金融方案籌措資金，引入市場機制，一如紐約政府發行“公園債券”籌資建設城市避災綠地公園；再如廣州珠江公園的建設，與周邊房地產項目開發相結合，借助開發商的力量興建城市避災綠地。可實行城市綠地建設責任制，由綠地的直接受益單位，如附近的房地產開發商，來負責綠地建設資金的籌措。

3.5城市防災綠地用地指標過小

城市防災綠地功能作用的發揮依賴于開闊的大面積綠地。根據日本防災綠地體系的要求，其公園人均占有面積在7m2以上。而我國的《城市用地分類與規劃建設用地標準》中規定，城市人均公共綠地面積不小于7m2。通過對比可以發現，若我國所有的公共綠地都按避難公園來規劃建設才能達到日本的標準，但在實際中，我國公共綠地還承擔著觀賞、綠化、環保等功能，山地、丘陵、濕地、水面以及需要保護的歷史名跡等面積需要從中扣除，扣除后的城市防災公園規模指標僅為日本的一半左右。表明我國城市防災綠地指標過小，城市用于避難的開敞空間不足。

我國城市用地規劃是根據城市人口數量的多少來進行計算和審批的，但在大城市中，外來流動人口的擁入使城市人口激增，相對應的城市防災綠地面積需要按照城市人數的增加而增加，但城市用地規劃和審批中并不將外來流動人口納入城建用地指標中，無形中激化了城市防災綠地需求與綠地規模的矛盾。

3.6城市防災綠地的選址、改造與建設

受到政策導向與市場驅動，當前我國對城市公園綠地的設計更注重視覺上的美觀效果，在防災避難和居民使用等方面沒有給予足夠的重視，因此在城市綠地的選址上也有考慮實用性。防災綠地的實用性也其安全性，是其作為防災避難場所的前提，在對城市防災綠地進行選址、改造或建設的過程中，應從地質環境、自然環境、人工環境三個方面進行考慮，避開地質復雜地區、容易引發次生災害地區。

4結語

無數次的天災人禍告訴我們，要時刻保持高度的災害防范意識，要把這種意識融入城市空間規劃中，體現在城市防災綠地規劃與建設上。當前我國城市防災綠地不管在規劃還是在建設方面，都與美國、日本等國家存在巨大差距，我們需要正視存在的問題，吸取國外先進發展經驗，結合我國實際情況，以積極的態度面對城市防災綠地的規劃與建設問題。