邊疆民族地區深入推進農業供給側結構性改革的思考

胡紅斌

[摘 要] 德宏經濟發展水平較弱，城鄉發展不平衡，農業農村發展極為不充分，推進農業供給側結構性改革意義重大。目前德宏州農業供給側改革面臨資源環境壓力大、科技創新驅動力不足、要素配置不合理、農產品供給結構失衡、農民持續增收乏力等問題。通過優化農產品供給結構，促進農業提質增效；構建長效人才保障體系，強化科技創新驅動；合理配置農業要素，提升生產經營效率；拓展農業產業鏈價值鏈，加快農村產業融合發展；發展生態循環農業，保護農村生態環境等路徑選擇，深入推進農業供給側結構性改革，有利于邊疆民族地區農村和諧、農業增效、農民增收。

[關鍵詞] 農業供給側；結構性改革；邊疆民族地區；德宏

[中圖分類號] F470 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2019）03-0115-04

德宏地處中國云南西部，是集“邊疆、山區、民族、貧困”四位一體的少數民族自治州，社會發育程度偏低，經濟發展水平較弱。尤其是，城鄉發展不平衡，農業農村發展極為不充分。2018年2月中共中央、國務院印發《關于實施鄉村振興戰略的意見》，強調深入推進農業供給側結構性改革是實施鄉村振興戰略必須要著力推進的一項重要任務。新時期，深入推進農業供給側結構性改革，解決德宏農業農村發展短板，實現邊疆民族地區農村和諧穩定、農業可持續發展、農民增收致富，意義尤為重大。

一、德宏州農業供給側的現狀

德宏屬南亞熱帶濕潤季風氣候，擁有良好的水土、光熱等自然環境資源，適宜開展農業生產活動。境內擁有山壩土地面積1728.9萬畝，耕地276.62萬畝，林地1149.45萬畝，園地62.11萬畝。待開發利用的農林牧土地空間較大，農業基礎條件較良好。2016年末，有效灌溉農田178萬畝、占耕地面積的81.3%，測土配方施肥面積173萬畝、占耕地面積的80.1%，72萬畝屬高穩產田、占耕地面積的33.3%。一直以來，德宏州政府貫徹落實國家各項強農惠農富農政策，加大財政農業支出，鼓勵金融機構開展支農信貸業務，涉農資金不僅覆蓋農業生產、加工領域，還不斷向銷售領域拓展，重點涉及食糖加工、咖啡種植項目扶持，以及茶葉、生物制藥等特色產業發展。2016年末，涉農資金投入57157萬元，占當年德宏財政總支出16.34%。近幾年來，伴隨國家深入推進農村土地承包經營權流轉、農業產業化發展等系列政策，德宏州農業生產經營形式不斷豐富，形成了傳統農戶個體的分散經營和產業化、規模化的新型經營模式兩類。目前，各類農業產業化經營組織達119家，農民專業合作社達1528家，家庭農場180家。農業整體科技水平不斷提升，在德宏的平原壩區、城鎮近郊基本實現科技推廣和農機應用的全覆蓋，尤其是水稻、甘蔗、玉米等作物的育芽、栽培技術，科學施肥技術等農業可持續技術得到較好推廣，農業科技貢獻率達55%，主要農作物耕種收綜合機械化作業水平達52%。

二、德宏州農業供給側存在的主要問題

（一）傳統生產要素效用偏低，資源環境壓力大

土地、勞動力和資金是支撐農業長久持續發展的重要要素。從現實來看，德宏州農業生產發展面臨資源環境剛性約束，傳統生產要素的綜合使用效用不高。由于農業用地總量有限，糧糖茶膠等傳統種植產業與咖啡、堅果、煙草等特色經濟產業，爭地矛盾日益凸現，部分產業發展呈現規模不經濟（參見表1）。由于部分山區半山區工程性缺水嚴重，20%水田仍在“靠天吃飯”。農田基礎設施投入有限，水利灌溉設施不完善，農業抗災害能力較弱。隨著工業化、城鎮化發展，德宏州耕地保護形勢日益嚴峻，人地矛盾尤為突出。高穩產田比重小、中低產田比重60%以上，過量使用化肥農藥農膜，過度開發利用水土資源，加速農業環境污染、水土流失、生態失衡，導致資源環境壓力大。此外，農村的金融機構尚未健全，農業融資面臨渠道狹窄、方式單一、手續繁瑣、融資貴融資難。

（二）科技創新驅動力不足，農業人力資源短缺

德宏地處邊疆，城市規模小，經濟社會發展水平落后，無法吸引專業技術能手和高端創新人才。2016年，農林牧漁服務業單位有74家，從業人員9134人，農業服務人員與農村農業生產者之比例1.97：100。長期以來，農業基層隊伍建設滯后，科技推廣應用偏弱，后備專業人才不足。農業領域，具有帶領理論和實踐創新、推動生產力發展和社會進步的中堅力量十分短缺，教育和科研等事業發展較為緩慢、創新驅動能力不足。尤其是，德宏州農村相對封閉落后，絕大多數的青壯年勞動力長期外出務工，剩余“老弱病殘”成為農業發展的主力軍，他們大部分學歷偏低，90%人口從事簡單農業種植，農業經營能力主要依靠世代相傳和個人勞動所總結的經驗，綜合素質不強，70%以上農業生產經營人員僅小學或初中畢業，甚至還有一部分文盲存在（參見表2）。農村基層“農業安全生產、科學管理，農產品對外宣傳、市場營銷，農產品衛生與食品檢測”等系列技能性專業性綜合性的農業人力資源嚴重短缺。而新型農業經營主體的起步較晚、規模較小，示范帶動作用和輻射引領效應還較低。

（三）要素配置不合理，農業生產經營效率較弱

目前，德宏州絕大多數土地仍由個體農戶分散經營，專業大戶、家庭農場、農業龍頭企業手中持有少數土地，實施適度規模化、產業化的新型農業生產，農業生產要素的配置不合理，導致德宏州整體農業生產經營效率較弱。具體表現為：個體農戶主要根據傳統耕作經驗，依托耕地類型，基本形成壩區播種水稻、半山區栽植甘蔗的生產格局。期間，他們會隨著季節更替變化，選取適宜的經濟作物如茶葉、豆類、包谷、蔬菜實施田間套種，最大限度地獲得家庭生產經營利潤。另一方面，德宏州新型農業經營主體的土地主要來自于個體農戶，分散承包的土地由于承包期限不同，很難集中統一地流轉到新型農業經營主體手中，從而限制了新型農業經營主體發展與經營規模擴大。從流轉形式看，德宏農村土地流轉主體活躍度仍較低，資源配置效率偏弱（參見表3）。2010-2016年間，60%以上的農村土地通過出租形式進行流轉，而以股份合作形式實現流轉僅占1%，這也說明出租形式流轉比重偏高，入股形式流轉比重偏低。從農村土地流轉去向看，農戶之間自發流轉為主導，真正流轉到新型經營主體的較少。2016年約60.98%土地流轉入農戶，僅26.33%土地流轉入企業。從土地流轉規范程度看，口頭協議比重大，規范化程度較低。2016年，簽訂耕地流轉合同數2.03萬份，其中簽訂規范書面合同35.47%，比2010年降低了6個百分點，而1.31萬份為口頭協議、占當年合同總數64.53%。新型農業經營主體在承擔種子、肥料、農具、人力等成本外，還要依據地塊等級承擔較高土地租金，無形中增加了生產成本。

（四）農產品供求結構失衡，農民持續增收乏力

目前，德宏60%初加工產品仍屬作坊式生產，僅有34家農副食品加工企業，農產品加工產值與農業總產值之比僅為0.28：1，遠遠低于全國0.68：1和云南省0.48：1水平。從整體來看，德宏農業發展層次仍較低，農副食品精深加工比重小，加工企業盈利能力弱，農民持續增收能力不足。長期以來，糧食、甘蔗是德宏州農業生產的傳統支柱產業，其產品的初深加工已具有一定規模，并已持有一定的市場銷售份額。但是，農產品質量安全隱患較大。尤其是，德宏境內的種糧農戶數量多，農村小微型米業加工廠大量涌現。由于加工流程隱蔽、大米質量把控難，制成品的精細度參差不齊。與此同時，具有德宏地方特色的農副產品，如檸檬、柚子、黃牛干巴、傣族酸菜等，雖已初具名氣，但大量個體商戶形成的微小型市場主體廣泛經營，各設品牌，標準不一，整合難度大。另一方面，農產品供求結構失衡，產業融合經營能力弱。將德宏州主要農產品的產出與消費需求進行比對，可以抽象地了解農產品結構和本地消費者需求（參見表4）。除食用油和蔬菜呈現供給小于需求外，德宏州主要農產品的供給都大于需求。如：近幾年，德宏州馬鈴薯、西紅柿等農副產品嚴重滯銷、收購價格超低事件凸現，不僅反映出農產品供給與市場需求的對接錯位，也暴露了農產品倉儲保鮮冷鏈建設滯后，加工和流通體系不健全，農業產業鏈難延伸價、值鏈難提升等現實問題，因此需要適當調控農業生產布局，積極發展綠色有機產業，破解農產品同質化問題，提升農業比較優勢。

三、深入推進德宏州農業供給側結構性改革的對策建議

（一）優化農產品供給結構，促進農業提質增效

首先，優化農業區域布局，提高要素資源利用率。突出資源稟賦和區位優勢，劃定糧食生產功能區和糖料、木本油料等重要農產品生產保護區，煙草和桑蠶為代表的特色農產品優勢區。全力打造高原特色現代農業示范區，依托中心城鎮和縣域農業優勢，圍繞水稻、甘蔗、冬馬鈴薯、甜脆玉米等重點產業，加快芒市、隴川、盈江現代農業重點縣建設，形成“一區三園六片”的發展格局。重點建設一批以肉牛干巴、水牛奶等代表的規模化種養基地，在農業生產、加工、流通和銷售等環節，重點發揮德宏農業產業化龍頭企業輻射帶動功能，以產品、技術和服務為紐帶，發揮其聯農帶農示范引領作用。其次，發展優勢特色產業，打造生態農產品品牌。緊扣“穩糧、強畜、擴經”發展思路，因地制宜調整種植業結構。穩定農作物種植面積，加強商品糧基地建設，推廣“遮放貢”優質稻品種，提升德宏大米品質優勢。實施畜禽良種工程，推進畜產品加工冷鏈物流建設。立足區域資源，促進產業基地合理布局，培育冬馬鈴薯、鮮食玉米、冬早蔬果等德宏特色經濟作物。推進區域農產品公用品牌建設，緊扣“孵化、提升、創新、整合、信息”等環節，實現農產品品牌創建、升級、轉型。培育農業龍頭企業梯隊，加快“后谷咖啡、遮放貢米、迪思堅果、德宏檸檬、德宏水牛、回龍綠茶”等農產品品牌的改造提升。

（二）合理配置農業要素，提升生產經營效率

首先，引導農村土地經營權流轉，發展適度規模經營。完善承包合同，健全登記簿，頒發權屬證書，有序開展土地承包經營權確權登記頒證。建立健全農村土地流轉市場，依托農村經營管理機構，完善土地流轉監測制度，確保規范有序流轉。建立科學的價格評估機制，維護流轉主體權益，建立風險保障金，降低土地流轉風險。尊重農民意愿前提下，引導符合流轉條件的農戶，通過出租、互換、合作、入股、轉讓等形式流轉經營權。鼓勵農民將承包的土地向種養大戶、專業合作社和龍頭企業流轉，發展農業規模經營。培育壯大“種植養殖大戶、專業合作社帶頭人、產業化龍頭企業決策者”三類群體，健全完善“創業、風險保護、信息服務、勞動保障”的配套措施，注意在政策支持、項目申報、融資優先等方面向新型農業經營主體傾斜，促進土地資源的優化配置和農民利益的長期有效聯結。其次，制訂人才隊伍保障制度，構建多層次農業經營主體。調整和優化農業從業者結構，設立農村創業發展基金，瞄準現有基層農技人員、返鄉農民工、鄉土農業生產者等三支力量，編制基層農技人員培訓計劃，完善返鄉農民工就地就近創新創業支持措施，擬定鄉土農業生產者培育壯大項目，充實豐富農業經營主體[1]。貫徹落實國家“三支一扶”計劃，拓寬農業農村人才隊伍。積極推進大眾創業、萬眾創新，依托瑞麗市作為“電子商務進農村示范縣”優勢，制訂吸引職業農校學生、高校涉農畢業者的創業實施方案，探索德宏農業多層次多方面人才隊伍建設，為脫貧攻堅奔小康、農業轉型升級、新農村建設培育一批農村實用專業人才。

（三）拓展農業產業鏈價值鏈，加快農村產業融合發展

首先，提升農業休閑服務水平，大力發展鄉村旅游產業。依托瑞麗江、大盈江國家級風景名勝區，突出“農耕文化保護與傳承”主題，加大古村落、傳統民居的修復保護，完善公共服務、環境風貌、民居旅館，開展農村產業融合發展試點。立足德宏五大世居民族，圍繞節慶、婚俗、農事、手藝等主題，挖掘提煉少數民族的農業生產民俗參與式體驗，重點建設具有民族特色的休閑觀光農莊示范基地。依托現代農業產業示范區、生態田園綜合體，強化種養、采摘、收割等體驗式服務，增加農業生態產品和服務供給，探索民俗休閑農業的深度發展和形式創新。其次，構建特色食品產業體系，培育優勢農產品加工企業。加快芒市食品產業園區建設，推進糧食、咖啡、堅果、蔬菜、畜產品等生態食品深加工，打造德宏特色生態食品農產品品牌。以特色農產品為劃分，組建農業行業協會，統一商業產品標識，制定統一生產標準，統一集中銷售，聯合打造區域知名品牌。側重產地初加工、特色加工和電商配送等領域建設，扶持農民合作社規范化發展。增強涉農金融貸款向農副食品加工企業傾斜，加快農產品差異化、品牌化建設，提高企業可持續盈利能力。探索鮮活農產品直供直銷體系，推廣“家庭農場+種養大戶+餐飲門店”、“生產基地+加工企業+商超銷售”、“農民合作社+配送中心+學校廚房”等地產地銷模式[2]。最后，扶持培育農村電商，拓寬農產品銷售渠道。健全縣鄉村三級農村快遞服務網絡，消除農產品流通“最初一公里”梗阻。推廣勐秀戶瓦“村官雞”發展模式，重點扶持山區和邊境村寨的電商發展，配齊電商營銷人才，構建山區農產品營銷聯盟，探索訂單農業、認購農業等新業態。緊扣瑞麗市電商進農村綜合項目契機，加快德宏農村電商公共服務平臺建設，對全州農產品摸底調查，實行農產品電商“選特推優”工程，促進生鮮農產品產銷對接。依托淘寶、天貓、京東等電商企業，組織新型農業經營主體電商技能培訓；加緊快遞流通企業業務對接，拓寬農產品銷售渠道；整合州縣質檢機構隊伍，嚴控農產品質量安全關。

（四）構建長效人才保障體系，強化科技創新驅動

首先，加快人力資源投資，構建長效科技人才保障體系。通過政府牽頭，農業部門主導，加快對接國內知名農業科研院所、著名涉農院校、科技型農業企業，利用好現有人才智庫，推進中國—東盟教育培訓中心德宏基地建設。緊扣現實需求，培育壯大德宏農業科研人才，扶持農業科技型龍頭企業，持續開展農技人才投資與儲備工作。鼓勵和引導新型農業經營主體創新科技服務，發揮示范引領、帶動輻射功能。其次，強化科技創新驅動，建設基層科普隊伍。加強農業科技創新，開展中低產田改良試驗，推進標準化種養示范，圍繞農機農藝融合試點，循環綜合利用試驗等重點項目，開展農業科技培訓指導，推行綠色生產方式，發展生態循環農業[3]。強化財政資金對農業科技創新的支持，建立財政資金以獎代補的獎勵激勵機制。加強農村科普組織、基地、隊伍和能力建設，加快“四新”綜合應用和“六良”配套推廣應用。

（五）發展生態循環農業，保護農村生態環境

首先，應用農田節水技術，提高水資源利用率。針對山區鄉鎮缺水用水難，抓緊小水池、小泵站、小水窖、小塘壩、小水渠“五小水利”建設。加大農業節水宣傳，轉變“重抗旱、輕節水”思想觀念，推廣應用低流量的噴灌、滴灌等農田節水技術，提高農業用水效率。其次，治理農業污染突出問題，保護農村生態環境。以龍頭企業、專業合作社、家庭農場等對象，推廣水果、蔬菜、茶葉有機肥替代化肥，推進化肥農藥使用量零增長。實施畜禽養殖廢棄物資源化試點，開展養殖場進果園、進茶園、進林地“三進”行動，探索發展生態循環農業。治理季節性大氣污染，推廣秸稈粉碎堆肥還田；推進地膜清潔生產和農田殘膜回收利用，破解白色污染難題。

綜上所述，立足邊疆民族地區農業供給結構性矛盾，圍繞農業供給側改革這一主線，通過優化農產品供給結構，合理配置農業要素，拓寬產業鏈價值鏈，發展生態循環農業等路徑，有利于促進邊疆民族地區農業可持續發展，縮小地區差異，實現各民族共同發展。

[參考文獻]

[1]曾博.農業供給側結構性改革中的生產要素配置研究[J].內蒙古社會科學，2017（11）.

[2]彭建濤.當前我國農業供給側改革面臨的問題和對策[J].湖北經濟學院學報，2016（13）.

[3]萬舟.推進我國農業供給側結構性改革的關鍵環節[J].天水行政學院學報，2017（6）.

[責任編輯：趙磊]