江蘇城鎮職工養老保險基金的現狀、問題及對策

蘇州大學 馬麗

1 江蘇省城鎮職工基本養老保險制度現狀

1.1 企業職工基本養老保險參保情況分析

(1)參保覆蓋范圍逐年擴大，人數增幅逐漸放緩。

2007—2017年度，江蘇省基本養老保險在職職工、離退休人員及參保人數情況，如圖1所示。

圖1 江蘇省基本養老保險在職及離退休人數圖(單位:萬人)

由圖1可以看出，江蘇省參加城鎮職工基本養老保險的人數逐年增長，其中在職職工參保人數的年均增長率為6.39%，離退人員參保人數的年均增長率為8.53%，離退人員人數與在職員工人數的比例由2008年的27.6%上升到2016年的33.9%，參保離退休人數增長率遠高于同期參保在職人數增長率。造成這種現象的原因是新常態經濟下發展速度由高速轉為中高速，經濟下行壓力大，增速放緩，這也影響至養老保險領域。未來，隨著產業結構調整和企業轉型升級，勞動密集型產業將逐步流出，勞動力需求將相對下降。養老保險擴張的實施更加困難，參保人數緩慢而穩定的增長將成為新常態。

(2)人均繳費工資水平不高。

近十年來，江蘇省養老保險收入的增速減慢與在職職工的工資增長率減緩，就業總人口的增長呈減幅密切相關。城鎮就業人員實際工資增長率的減緩直接導致城鎮職工基本養老保險基金的收入增長減緩，城鎮職工的工資增速減緩可能導致繳費人群和繳費基數的減少。考慮到現行就業總量穩定，經濟壓力大，就業難的狀況，未來的就業人口增長率也可能呈負增長，參保的在職職工人數減少，將加劇收支缺口問題。

1.2 企業職工基本養老保險基金收支情況分析

至2017年末，江蘇省城鎮職工基本養老保險基金收入、支出及結余情況，如表1所示。

表1 江蘇省城鎮職工基本養老保險收入、支出及結存情況表(單位:億元)

根據表1可以看出截至目前，江蘇省城鎮職工基本養老保險基金目前運作整體情況良好，維持收大于支的平穩狀態，基金的累計結余穩步增長，可持續性較強，根據2016年的基金結余數據，江蘇省城鎮職工養老基金備付水平達23個月。江蘇省城鎮職工養老保險基金2017年收入為2509.03億元，相比2007年的598.45億元，年均增長15.41%，支出年均增長18.10%。2007—2012年的當年結余處于緩慢穩步增長階段，2012年后，當年結余每年都呈遞減趨勢。至2017年末，累計結余達到3661.73億元。由表1可以看出，江蘇省城鎮職工基本養老保險基金征繳支出增長率始終高于收入增長率，久而久之，城鎮職工基本養老保險基金將處于收不抵支的狀態，基金結余也將會有被消耗掉的一天。另外，從表1中可以看出江蘇省城鎮基本養老保險基金的累計結余的增長速度也由較快增長變為緩慢增長，基金收支始終不能達到平衡，說明現行城鎮職工基本養老保險制度仍有可以優化的地方。

2 存在的問題

2.1 繳費基數不實

目前我國基本養老保險中企業個人繳費為8%，企業繳費為20%，共計28%的繳費率和國外10%的平均水平相比偏高，不僅會影響企業收益，打擊其積極性，也削減了參保人的當期收入。過高的比例會導致制度內參保人員中繳費人數[繳費人數筆者只能查到2006年的數據，無法找到有力數據論證]的下降。繳費基數規定為當地社會平均工資的60%～300%之間，大部分企業和個人均選擇按照繳費基數下限繳費，據宿遷市社保局統計2016年度該比例為90.04%。而這樣一來繳費基數的低標準和較高的繳費率相碰撞，影響了養老金的籌集，城鎮職工基本養老保險的收入基數并沒有效提升。同時，過高的繳費率會導致實際參保人數的減少。

2.2 人口老齡化問題加深

在我國現收現付制度下，離退休參保人數的占比增多表明城鎮職工基本養老保險的支出壓力將增大，這也引出了代際贍養的問題，在人口年齡結構老化的情況下，贍養率迅速提高，制度負擔越來越重。退休年齡低，自我負擔率高，致使個人賬戶基金積累額存在支付缺口。在職參保的人不僅要為自己未來的養老生活交保，現在還承擔了部分已退休人員的養老基金重擔。

統計得出，江蘇省老年撫養比上升。由于近幾年政府發展產業升級轉型，勞動密集型產業的流出也導致外來勞動力的減少。2016年末，15～64歲人口為5896.4萬人，比2012年減少83.2萬人。勞動力總量的絕對減少、老年人口的絕對增加，造成老年人口撫養比持續上升。相較于2012年，2016年老年人口比重提高了1.2%，勞動年齡人口比重下降了1.8%。這種變化，使得老年人口撫養比由15.3%升至18.6%，上漲了3.3%。

2.3 保障水平不平衡，地區差距較大

江蘇省內經濟發展存在明顯的區域差異，蘇北、蘇中、蘇南地區政府財力的差異直接導致三大區域間保障水平的明顯差距。蘇州市2017年企業養老保險基金總收入472.64億元；總支出378.79億元。而宿遷市市企業職工基本養老保險基金保險費收入33.93億元。蘇南地區吸引了蘇北等外地大量年輕的農村勞動者，因而出現繳費相對較低、養老保險基金出現大量結余。與此相反，蘇北、蘇中有些地區因為發展相對落后，大量的年輕勞動力外出多且在外地繳納社保，導致繳費率高，還暗藏收不抵支的養老基金危機。這無疑與社會保障促進人員公平、地區均衡發展的目標并不一致。

新出臺的《實施意見》提出，江蘇省養老保險省級統籌的主要目標是“五統一”：統一制度政策、統一繳費標準、統一支付項目、統一計發辦法、統一管理規程。建立基本養老保險基金省級預算管理制度，在實施省級預算管理和統籌調劑基金基礎上，逐步提高省級統籌水平。

2.4 轉軌成本高，個人空賬和養老金缺口均在不斷增加

我國基本養老保險包括現收現付制的社會統籌賬戶以外，還有基金積累制的個人賬戶。當初為減輕國家養老負擔，設置個人賬戶，但是由于在轉軌改革期間的“老人”和“中人”的個人賬戶并沒有積累或者積累較少，也缺失制度設計明確轉軌過程需要的資金，導致需要用現在企業和職工繳納的養老金來彌補過去繳費期間的待遇，這就使得養老金個人賬戶空賬運營。2015年的數據顯示，超過九成的全國養老金處于空賬，規模超過4萬億。

2.5 基本養老保險基金投資收益水平低下

在經濟動態發展條件下，通貨膨脹、物價上漲等因素在很大程度上沖擊著基本養老保險基金的保值增值。根據全國社保基金2016年報，社保基金自成立以來的年均投資收益率為8.37%。由于基本養老保險基金保值工具選擇必須遵循謹慎性原則，一般會選擇銀行存款、國債等低風險投資管理方式，而低風險投資必然會使收益水平較低。

3 對策及研究結論

3.1 延長退休年齡，緩解支付壓力

人口老齡化的日益加深、較低的退休年齡還有平均人口壽命的延長使得養老保險基金的收支缺口日益增大。為增加參保的在職職工人數，減少參保的離退休人員人數，為此，我國需要延緩退休年齡。近年，我國的具體實施方案還在醞釀當中。為使城鎮職工更易接受這個決策，可參考美國的每年延長2個月的漸進式延遲退休辦法，實施彈性退休，將養老金給付與繳費、退休年齡掛鉤，早日落實延緩政策，減少現收現付制帶來的缺口增大。

3.2 提高基金管理效率，使收益最大化

基本養老保險基金應實行多元化投資管理。我國股票市場的投資受益率在年度之間波動很大，風險較大。實際運作中的養老金節余按照“以收定支”的原則，只能按活期利率進行增值。2017年我國1年期存款利率是1.5%，活期利率為0.35%，預測投資回報率為0.695%，這對于有效減少收支缺口是遠遠不夠的。建議通過組合投資國債、國家重點工程項目、企業債券及股票等方式實現基本養老保險基金保值增值。2017年底，經省政府同意，江蘇省1000億元企業職工基本養老保險基金將委托投資運營，采取保底收益方式，投資期限為5年。

3.3 加強基本養老保險費征繳工作，提高覆蓋率

首先，健全基本養老保險法律規范。現階段城鎮職工基本養老保險基金收支管理主要依照《社會保險費征繳暫行條例》等，缺乏法律的統一性、強制性和權威性。江蘇省可以針對省內實際情況，出臺相關行政條規，以更好地促進城鎮基本養老保險基金的運行。通過加強社會保險監管力度、強化繳費、有效解決斷繳等問題，提高實際繳費率。其次，通過提高企業經濟效益、提高就業率、完善養老保險轉移繼續機制等措施，逐步提高覆蓋率，特別是年輕群體，一定程度下合理降低繳費率，減少企業職工的抵觸心理，提高基金的社會互濟作用。

3.4 建立科學的養老金調整機制

可根據實際工資水平增長率、就業人口增長率、參保退休人數增長率、收益率等數據建立收支預測模型，盡早預測養老收支風險。需要準確的精算公式和科學的調整程序來解決基本養老金調整機制變革中的困難。用科學有效的基本養老金調整機制作為城鎮退休人員養老生活的有力保障。