缺陷管理導向的中央企業內部控制問題研究

劉彥君

摘要：基于缺陷管理導向視角，結合中央企業特點對其內部控制評價體系、內部監督機制、內部控制信息化管理等方面存在的問題和不足進行了研究，并對此提出了建立健全中央企業內部控制的相關建議。

關鍵詞：缺陷管理;中央企業內部控制;分析與建議

根據《關于加快構建中央企業內部控制體系有關事項的通知》（國資發評價[2012]68號）和《企業內部控制基本規范》（財會[2008]7號）及其配套指引（財會[2010]11號）等規范性文件對缺陷的認定要求，中央企業建立了內部控制缺陷認定標準，但內控缺陷認定標準仍存在問題，內控缺陷數量仍未得到有效控制，內控缺陷仍未得到有效整改。

通過對中央企業公布2016年度內部控制報告分析，我們發現部分中央企業2016年度比2015年度各控制流程內部控制缺陷數量明顯增加。例如，中央企業某電力集團公司公布的2016年度內部控制評價結果：2016年度各控制流程內部控制缺陷數量2207項，2015年度各控制流程內部控制缺陷數量1814項，內部控制缺陷數量增加明顯，并且內部控制缺陷“屢審屢犯”。中央企業往往具有成員單位多、層級多、跨地域、跨行業經營，管理水平存在差異、集團管控難度大等特點，這就更加突出了內控缺陷管理對于集團企業的重要性。縱觀近年內控白皮書以及學者研究熱點發現：中央企業內部控制面臨的問題主要集中在內部控制缺陷、信息披露、內控審計和評價等方面。現階段學者大多從缺陷信息披露視角、風險防控導向視角探討內部控制問題，但從內部控制缺陷管理視角研究內部控制問題的并不多。本文從缺陷識別、認證、缺陷評價及缺陷整改等，這一缺陷管理視角，更加深入地發現中央企業內部控制體系的諸多問題。

一、基于缺陷管理導向的中央企業內部控制問題

（一）內控評價體系不完善

統一的內部控制體系標準是有效的內控缺陷信息披露的基本前提和保證。只有擁有一套完善科學的內控評價體系，才能保證有效的內控管理和審計工作的開展。然而現階段我國中央企業仍然存在缺陷認定標準缺乏科學可比性、內控框架構建缺乏一致性、內控測評標準缺乏針對性、內控缺陷數量評價缺乏合理性等問題。

我國同行業、類似規模中央企業界定的內部控制缺陷認定標準可比性不強并存在較大差異。各個公司依照自身需要確定標準，從而導致類似的缺陷在某公司歸屬于重大缺陷，而在另外一些公司卻歸屬于重要缺陷，甚至一般缺陷。例如，中央企業因發現以前年度存在重大會計差錯，更正已上報或披露的財務報告，絕大部分中央企業將其認定為重大缺陷的標準，但是也有中央企業將其作為判定重要缺陷的依據。

我國同行業、類似規模中央企業內部控制框架未統一構建。部分中央企業內控測評標準不細、針對性不強，公司集團所屬單位層面未將原通用的內控評價體系根據不同業務板塊細化，分別制定詳細的更具針對性的內控評價標準。例如，中央企業某電力公司選定COSO內部控制框架為基礎制定內控手冊，內控手冊基于公司主營的火電業務設計，對風電、水電、煤礦、燃料銷售、碼頭、光伏等非火電單位暫未單獨進行內控設計。這類非火電單位參照火電業務流程操作時很少結合自身業務特點作局部調整，致使各控制流程內部控制缺陷數量明顯增長。中央企業集團層面內控缺陷數量評價不合理，以內控缺陷數量越少越好為標準，造成集團二級單位及基層企業掩飾缺陷問題。

（二）內部監督機制不健全

審計整改控制流程不完善。審計整改控制流程未能實現從源頭控制，內控審計未注重執行充分的審計程序去測試內部控制防范事故或損失發生的有效性，或審計師發現了內部控制中存在缺陷，未深入地開展評估以判斷這些缺陷是否構成重大缺陷，致使內部審計發現的重大缺陷大多數是已發生損失或事故所反映的內部控制問題。例如，中央企業某上市公司內控審計報告披露的重大內控缺陷在報告發布之前，已被媒體披露并引起社會的關注。

內控缺陷監督體系不健全。內控監督機制不能及時有效識別并預防內部控制缺陷，不能有效監督缺陷整改措施設計合理性。部分中央企業還存在著諸多內部監督機制方面的問題，缺陷整改未納入審計整改臺賬，審計整改情況未與各單位經營績效考核掛鉤。甚至不少中央企業所屬單位無內部審計部門和人員，并且讓財務部門越俎代庖管理內部審計業務。例如，某石油銷售分公司建立于1952年，在崗員工984人，主營汽油、柴油、車用潤滑油等，成品油銷售總量46萬噸以上。但到目前為止，公司并沒有成立專門的內控部門，只是由一兩個員工兼職內控工作。這就使內控監督缺乏獨立性，并削減了內部監督的有效性。

（三）內控信息化管理程度低

在中國企業信息化水平500強中，外資企業的信息化水平明顯高于國有企業。可見國有企業特別是中央企業亟待提高內控管理的信息化水平。

部分中央企業內部控制信息化管理程度低，內部控制管理要求尚未有效嵌入業務系統或通過系統模塊及功能方式固化，部分業務存在線上和線下同時辦理的情況;內部監督所需內外部信息和數據尚未實現系統化收集和提取分析，內控評價主要通過手工方式執行，內控缺陷整改跟蹤工作未納入信息化管理，缺陷整改主要依賴手工臺賬統計等因素影響內控信息溝通傳遞的效率和內控管理的工作效果。

部分中央企業風險防控信息化管理水平低，對于集團信息系統而言，集團總部、部分二級單位和基層企業對信息系統日常維護和管理未嚴格按照制度執行，對信息系統的安全監督監管不到位，導致信息系統暴露在違規操作或錯誤操作等風險下;對于用戶而言，用戶權限管理有待規范。用戶擁有未授權的數據訪問權限，降低了信息系統數據和自動化控制的可靠性。信息系統操作系統，數據庫與應用系統用戶權限未滿足權限分離原則，導致數據的非法修改，影響了企業的正常運營。

二、強化我國中央企業內部控制缺陷管理建議

（一）加強內控評價機制建設

1.統一內控缺陷認定標準原則。政府監管層面要研究制定內部控制缺陷認定標準的原則。從財務報告和非財務報告、定量標準和定性標準、重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷三個維度統一內部控制缺陷認定標準的原則，同時考慮分行業、分規模設定內部控制缺陷認定標準的原則。企業層面要有效識別評價中發現的所有內部控制缺陷，確保缺陷識別的謹慎性、充分性和準確性，從定性和定量兩個維度對內部控制缺陷進行認定。

2.提高內控評價標準的適用性、針對性。政府監管層面要研究同行業、類似規模中央企業內部控制框架的統一構建。中央企業集團層面要通過對現有內控評價體系進行整體梳理和分析，在確保風險管控力度不放松的前提下，對各控制流程控制點精簡，對于與制度、實際執行不一致的內容應根據實際管理情況進行修訂，進一步提高內控評價體系的適用性;中央企業集團所屬單位層面，內控測評標準要進一步細化。通過將原通用的內部控制評價體系根據不同業務板塊細化，按照不同業務板塊的主營業務，分別制定詳細的、更具針對性的內控評價標準。不同業務板塊應根據實際業務開展情況建立相應的主營業務管理流程，才能更有針對性地開展內控評價工作。針對中央企業集團層面以內控缺陷數量越少越好為標準的誤區，建議對內控缺陷的評價應結合整改情況或制定的整改方案一同評價。

（二）加強內部監督機制建設

1.建立完善的審計整改控制流程。對于審計整改控制流程，要單獨設計，將分散在不同流程中的涉及各類審計整改工作的控制點，集合在一個控制流程中，根據統一的內部控制評價標準，集中開展檢查測試，評價審計整改管理效果，有效治理內部控制缺陷“屢審屢犯”問題的發生根源。對于企業在內部控制自我評價和注冊會計師在內部控制審計過程中發現的內部控制重大、重要缺陷，企業應及時整改，并對整改后的控制措施實施更加嚴格的測試，確保整改后控制措施的有效性。

2.建立多維一體的內控缺陷監督體系。建立中央企業集團總部相關部門牽頭和系統相關單位參與的整改聯動機制，對內部控制設計和執行的有效性進行監督，及時有效識別并預防內部控制缺陷;完善審計整改管理制度，有效監督缺陷整改措施設計合理性，加強對內部控制重大、重要缺陷的整改落實。中央企業應將內控評價發現缺陷整改納入審計整改臺賬一并進行管理，統一要求，持續跟蹤，重點檢查，全面驗收，將內控缺陷整改情況與各單位經營績效考核掛鉤，有利促進整改工作質量。健全企業審計部門和人員編制，提高內控監督的獨立性、有效性。

（三）深入推進內控信息化建設

信息化既是內部控制的對象和內容，又是內部控制的技術和手段。內控信息化能提高內控的信息化水平，更利于企業的風險識別，控制和監督活動更有效開展。同時，相比傳統的內控管理模式，信息化內控管理不靠“事后總結”，而是能預設潛在風險，合理制定決策，能起到預防舞弊和腐敗的作用。企業應積極將內控管理與信息化結合，并且使內部控制與信息化的時間及程度達成匹配性均衡，達到信息化助力內控建設的目的。

1.提高內控缺陷整改信息化水平。中央企業應持續完善審計及內控管理相關系統功能，逐步實現內控評價基礎性數據。通過系統提取，內控成熟度相關信息在線統計，將內控缺陷整改跟蹤工作納入信息化管理，監控集團各單位內缺陷整改進度。

2.推進內控缺陷風險防控信息化建設。中央企業應進一步提高風險防控管理信息系統的適用性和效率，對風險防控管理信息系統的風險防控管理模塊及內控管理模塊進行ECP平臺升級，重點在界面展示，系統崗位權限管理，系統功能優化等方面對原系統進行優化升級，增加內控體系修改痕跡的記錄功能，內控體系和測評數據的對比分析功能。通過深入推進內控信息化建設，使企業形成完善的內部控制閉環管理體系和持續改進機制。

三、結語

在當前黨和政府極力推動國有企業高質量發展的新形勢下，中央企業應進一步強化內部控制建設，發揮國企排頭兵作用，帶動我國國有企業共同持續健康發展。近年來中央企業在內控制度執行過程中取得了較好的成果，但在內控機制方面還存在諸多缺陷問題。本文基于缺陷管理導向視角，對我國中央企業內部控制存在的缺陷問題進行研究，從中央企業內部控制評價體系、內部監督機制、內部控制信息化管理等方面存在的缺陷管理提出了改進建議，以期推動中央企業內部控制更好的進行，進一步促進我國經濟社會可持續健康發展。

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