全面推進預算績效管理的制約因素與優化路徑研究

郭峰

摘要：我國預算績效管理改革實踐已經超過15年，其進程艱難曲折，效果有待進一步提高。在中央要求全面實施、強力推動的背景下，本文從政策執行主體的角度，簡要回顧了我國推進預算績效管理的發展進程，著重分析了實施預算績效管理的制約因素與加快推進的重要性，有針對性地提出保障政策順利實施的優化路徑。認為通過標桿引領配合內外聯動大力培育績效意識，落實主體責任引入多方力量形成推進合力，成立專職機構培養專業人員增強推進動力，強化激勵約束加強結果運用形成制度閉環等措施，可以激發單位內部改革活力，有效落實中央政策要求，保障預算績效管理順利推進。

關鍵詞：績效預算;制約因素;優化路徑

2018年，中共中央、國務院聯合印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱“意見”）。該“意見”從必要性、總體要求、執行主體、管理過程、覆蓋范圍、長效機制和責任約束等方面，全方位、多角度分析指出要全面加快推進預算績效管理。我國預算績效管理起始于2003年，截至目前已經試點推行超過15年。在試點推進過程當中，財政部陸續完善、制訂了多項管理制度，對全國預算績效管理改革起到了指導性作用。此次由中共中央和國務院聯合印發該“意見”，這在我國財經管理歷史進程上頗為鮮見，此舉將預算績效管理提升到了一個新的歷史高度。該“意見”的印發單位規格如此之高，一方面說明加強績效管理在我國的宏觀經濟管理中非常重要，另一方面也可以從側面看出該項政策在實施過程當中還存在很大困難，必須通過高規格推動才能順利落實。為什么會推進困難？推進遇阻又為什么還要繼續實施？站在新的歷史起點，本文從“意見”執行主體的角度，試圖分析梳理我國實施預算績效管理的制約因素以及繼續推進的必要性，并有針對性的提出政策建議，以促進“意見”的順利貫徹落實。

一、我國推進預算績效管理的實踐概述

根據蘇舟（2018）、張俊偉（2017）等的研究結果，我國最早于2003年開始提出預算績效評價的概念。2003年，中國共產黨召開十六屆三中全會，黨中央在會議上決定要“建立預算績效評價體系”。預算績效評價通過設定績效目標和考核指標，并在實施中加強執行監控和年度終了組織績效評價，以此引導政府規范支出行為，對使用財政資金的部門與單位形成一定的約束力，有助于科學評估財政資金的支出效果，保障政府實現工作目標，提高運行效率（趙學群2010，史洋等2018）。

在過去15年的試點進程當中，財政部按照“穩步推進”原則，先選擇了一部分中央部門的社會效益較好的項目開展試點，然后在試點基礎上進一步調整優化，不斷把改革推向深入。一方面不斷完善相關規章制度，2011年研究制訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，歸納出共性的指標框架體系，并對績效評價工作進行了流程性的行為規范;2015年又研究制訂了《預算績效管理工作規劃（2012-2015）》，為中央和地方的改革推進提供了行動指南。另一方面不斷擴大績效評價范圍，從最初的選擇部分項目開展試點，到后期逐步擴大納入績效目標管理的財政項目資金比例，到2016年最終實現了中央部門績效目標申報、績效監控和績效自評全覆蓋。

經過多年的試點和探索，我國的預算績效管理成效顯著。支出部門逐步建立起財政責任意識與績效理念，績效文化顯著提升（蘇舟 陳小華，2018），全過程績效管理機制初步形成，增強了政府決策的科學化和民主化水平，促進提高了財政資金使用效益（張俊偉，2017年）。雖然改革取得了一定的成績，但不容忽視的是，我國的績效管理改革尚未取得突破性的進展，實踐過程當中問題仍然十分突出，推進過程艱難曲折。從政策的實施順暢性角度來看，政策執行“上熱下冷”，基層政府缺乏積極性，支出部門不主動、不積極、不配合，缺乏改革的主動性（張俊偉，2017年）;從政策實施質量角度來看，部分項目績效指標設置不合理，定性指標多，量化指標少，指標設置不夠細化，部分指標的預計指標值設定偏低;從政策實施效果來看，“意見”明確指出“一些領域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出，克扣挪用、截留私分、虛報冒領的問題時有發生”。

二、預算績效管理艱難推進的制約因素

（一）預算缺乏約束力不利于培養績效意識

受政府和市場邊界不清等因素影響，預算軟約束的問題長期困擾我國經濟發展，政府部門往往更加重視資金的投入分配，容易忽視資金的產出效益。特別是自1998年開展國企改革脫困以來，我國經濟社會發展進入了一個持續快速增長時期。統計數據顯示，自1998年到2014年的17年之間，我國國內生產總值增長速度持續維持在7%以上，其中有7年的增速超過10%，2014年的國家財政收入達到14.04萬億元，是1998年0.99萬億元的14倍。國內生產總值和財政收入的快速增長更加強化了政府支出部門“不差錢”的意識，出現預算缺口時不是主動思考節約資金，或是通過調整支出結構解決，而是按照思維慣性下意識地申請追加預算。根據時任審計署審計長劉家義向國務院報送的2012年的工作報告，財政部12月份還存在追加預算的情況。由于預算的嚴肅性不強，導致經批準的預算不能有效約束財政資金使用部門的行為，從而導致政府部門缺乏精打細算、節約資金和“少花錢多辦事”的動力。

（二）業務部門缺乏參與動力降低工作質量

在“意見”發布之前，推動預算績效評價的主要力量是中央與地方的財政部門，相關的制度政策主要由財政部和地方財政廳（局）制定。主要業務也是嵌套在財政部門組織的預算編制、預算執行與年終決算過程當中。業務部門作為資金的使用方，在績效評價工作中需要按照財政部門的要求填報項目績效目標、績效指標及預期指標值;年中執行過程當中開展績效執行監控，追蹤項目實施進度，預計目標完成情況;年度終了還需開展績效自評，分析績效目標完成情況、執行差異產生的原因以及相應的改進措施。在此過程當中，業務部門需要投入大量的人力和物力，而這些工作完全是因為推進績效管理而新增的。同時，業務部門還發現，他們按照要求填報的績效目標與考核指標，在年末時還要用來考核自身的工作業績。因此業務部門對績效管理存在天然的抵觸情緒，認為是在幫助財務部門工作，從而缺乏參與動力。另外，在績效評價主要由財務部門推動的情況下，業務部門在申報績效目標時也就更加傾向于選擇難以量化的指標與容易達到的預期指標值，而財務部門往往不具備專業的鑒別能力，不利于提高績效評價質量。

（三）專職人員不足制約績效管理業務發展

目前預算績效管理的主體主要是行政單位和事業單位。而我國的行政事業單位一般對內部機構和人員編制有著嚴格的限制。雖然預算績效管理在我國已經試點推行了15年，但由于各級單位的績效意識與績效理念不夠深入，在機構與人員編制受限的情況下，一般不會設置專職的績效管理機構，也不會專門配備適應崗位職責要求的專業人員。即使配備了部分從業人員，但人員數量和專業素質也難以滿足業務發展需要。在缺乏具有良好績效管理知識和豐富工作經驗的專業人員的情況下，大多數單位的預算績效管理業務還在由其他崗位的人員兼任。而且近年來財政預算管理工作又新增了大量重點業務，如預算評審、預算公開、支出定額建設等等，在需要首先保障原有業務和新增重點工作的情況下，兼職擔任績效管理的工作人員往往力不從心。由于常規的目標申報、執行監控與績效評價等工作就已占用了大量的時間精力，所以也就無法保障制度建設、培訓指導和宣傳推廣等其他工作的有效開展，導致績效管理流于形式，工作的質量與效率受到影響，不利于單位預算績效管理業務的發展。

（四）績效評價結果運用不夠影響制度威嚴

績效評價的制度目標在于引導政府規范行為，提高財政資金使用效益，要實現這一目標必須強化績效考核結果的應用。在業務實踐過程當中，雖然業務部門按照要求填報報表、撰寫總結，財務部門匯總后按程序層層上報，所有流程全部走完，但由于業務部門參與不夠，財務人員績效管理專業素質不強，績效評價質量無法準確核定，導致評價結果難以作為管理決策的參考，制度也就沒有形成剛性約束的閉環。以中央部門為例，2016年10月，財政部要求中央預算單位對2016年所有一級項目、二級項目開展績效自評，并選取一部分一級項目績效自評結果報財政部（1）。2017年6月，財政部將選擇的10個重點項目績效評價報告報送了全國人大常委會，強調下一步將組織做好重點績效評價結果應用工作，督促有關中央部門進一步落實（2）。從財政部實際選取的比例來看，當年中央本級一級項目有2024個（3），但報送人大的只有10個，實際報送比例不足0.5%;從財政部對評價結果應用的表態來看，僅僅是“將組織做好”和“督促有關部門”等原則性要求，強制性、具體性和可操作程度不高。從以上情況可以看出績效評價結果應用不夠的現象還普遍存在，一定程度上損害了制度的威嚴。

三、加快推進預算績效管理的重要性

（一）貫徹執行國家法律法規的必然要求

首先，實施預算績效管理是《預算法》的強制性要求。2014年修訂的《預算法》首次提出要“講求績效”，并將加強績效管理貫穿于預算管理的全過程。要求編制預算時要參考上一年的績效結果，加強績效目標管理;審查預算時要重點審核提高預算績效情況;預算執行時要對預算支出情況開展績效評價;決算時要重點審查重點支出、重大投資項目績效情況。其次，加快推進預算績效管理是貫徹落實中共中央、國務院重要指示精神的要求。黨的十九大提出要“全面實施績效管理”，而本次“意見”又以高規格印發，體現出黨中央、國務院對此項工作的高度重視。第三，財政部也印發了關于貫徹落實“意見”的通知，要求各地區各部門高度重視，結合實際制定貫徹落實方案，抓好重點環節、加強監督問責等等。綜上所述，各地區各部門必須強化主體責任，認真貫徹落實法律法規的各項要求。

（二）接受社會監督和預算公開的必然要求

“陽光是最好的防腐劑”，自覺、主動接受社會監督是現代財政治理體系建設的必然要求。黨的十九大提出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”。財政部也要求“提高預算績效信息的透明度”，要“大力推動重大政策和項目績效目標、績效自評以及重點績效評價結果隨同預決算報送同級人大，并依法予以公開”（4）。2017年和2018年，財政部均選擇了10個重點項目績效評價報告報送全國人大，在2018年預算公開時，要求26個中央部門各公開了一個一級項目的項目文本和績效目標管理情況。因此，為滿足預算公開的要求，使本單位項目經得起社會監督考驗，各地區各部門應高度重視預算績效管理，不斷提高績效管理工作水平，自覺接受社會監督。

（三）充分發揮財政資金使用效率的必然要求

在歷經多年的高速增長之后，我國的社會經濟發展進入了一個新的歷史時期。社會主要矛盾發生了深刻變化，經濟發展不再追求單一的高速度，轉而向高質量發展轉變。根據國家統計局數據，從2015年到2017年，國家財政收入增長速度分別為5.8%、4.5%和7.4%，相應年份的財政支出增長速度為13.2%、6.3%和7.6%（5）。以上數據可以看出，雖然近年財政收入還在增長，但各年的財政支出增速均高于財政收入增速，導致國家財政收支矛盾突出。在經濟發展進入不再高速增長的“新常態”之后，各級政府已經不再“不差錢”，原來那種潛在的“重投入輕管理、重支出輕績效”理念已經沒有了植根的土壤。而社會主要矛盾變化后，社會大眾對高質量、高水平生活的追求意愿更加強烈，在此情況下財政資金使用的理念必須快速向“花錢必問效、無效必問責”轉變，必須通過預算績效管理切實提高政府的資金使用效益。

（四）履行工作職責提高內部執行力的必然要求

“財隨事走”是資金分配的基本原則，為保障履行工作職責，完成事業發展目標，必須為承擔工作任務的單位或部門提供相應的資金，實現“事權與財權的匹配”。在此情況下，某個單位或部門的資金使用效果則直接反映了與之對應的工作職責履行情況。預算資金績效高，則說明資金使用部門工作較好地完成了既定任務目標，履職情況好;預算資金績效低，則說明資金使用部門工作未達到預期目標，履職情況差。通過預算績效目標管理，可以在年初將本部門本單位的整體事業發展目標分解細化到各資金使用部門;通過預算績效目標執行監控，可以在年中有效掌握任務目標的完成進度，及時發現執行偏差，盡早采取改進措施;通過預算績效評價，可以在年度終了有效評估上年度工作成效;加強績效評價結果應用，可以實現內部獎懲激勵，有效提高積極性與主動性。綜上，預算績效管理能很好地控制、檢查單位內部各部門的履職情況，是單位加強內部控制，提高執行力，促進事業發展的有效工具。

四、加快推進預算績效管理的優化路徑

（一）標桿引領配合內外聯動大力培育績效意識

全面實施預算績效管理是黨中央、國務院的重要決定，“意見”的貫徹落實和績效理念的培養形成需要強勢推動與大力宣傳。第一，主要負責人要高度重視，主動擔當起貫徹落實與宣傳推動的第一責任人，充分發揮主要負責人的標桿引領作用。主要負責人要親自研究部署“意見”的貫徹落實方案，對照“意見”的要求查找短板，結合實際有針對性地制定具體實施方案;親自過問機構組建、管理制度建設、指標體系建設等重點問題;親自協調推動目標管理、執行監控、績效評價和結果應用中的重點環節和難點問題;親自督辦問題整改、責任追究和違紀違法問題。第二，加強內部培訓宣傳，邀請專家學者、咨詢機構對單位內部各部門進行績效理念推廣;通過脫產、半脫產學習等方式，快速選拔、培養一批素質高、能力強的專業人員，通過專業人員進行內部宣傳推廣。第三，強化外部力量的推動作用，如每年選擇部分重點項目進行績效審計，向本級人大報告，向社會公開等，借助社會監督推動單位內部提高認識，促進形成績效理念。

（二）落實主體責任引入多方力量形成推進合力

在過去15年的預算績效管理實踐中，財政部門充當了“主力軍”的角色。由于改革給業務部門帶來新的工作量和制度約束，難以得到業務部門的支持，財政部門容易陷入“唱獨角戲”的局面。此次“意見”指出，“地方各級政府和各部門各單位是預算績效管理的責任主體。地方各級黨委和政府主要負責同志對本地區預算績效負責，部門和單位主要負責同志對本部門本單位預算績效負責”（6），這就使得推進預算績效管理上升為各級政府、部門和單位的整體行為，大大緩解財政部門“獨木難支”的局面。為促進績效預算管理順利實施，建議如下：一是嚴格落實主體責任，預算績效管理規章制度、工作計劃、發展規劃等必須以單位的名義制訂和印發;年度日常工作如績效目標管理、執行監控、績效評價和結果應用等應以單位的名義部署開展，相關通知文件要以單位的名義發布;年度預算績效管理工作會議要由單位主要負責同志召集組織。二是在單位內部成立預算績效管理委員會，作為議事協調機構負責落實單位加強預算績效管理的相關決定，委員會應廣泛吸收單位內部的業務專家、管理專家、技術專家、財務專家共同參與，充分發揮集體的力量與智慧;委員會的財務專家占少數，主要對工作的規范性和經濟合理性提出建議;其他專家占多數，主要對績效目標、考核指標和預期指標值、績效評價的合理性、真實性提出建議。三是注重發揮社會力量的作用，推進建立適合單位業務的咨詢專家庫和第三方機構庫，提高績效管理工作質量與公平公正性。

（三）成立專職機構培養專業人員增強推進動力

預算績效管理工作內容復雜，涉及面廣，難度大，需要溝通協調的單位與部門非常多，既包含單位內部各部門，也包含單位外部的上下級財政部門、中介機構、社會公眾等等，需要集中多方力量與智慧才能把工作做好。“意見”也專門指出要“加強預算績效管理力量，充實預算績效管理人員”。為把“意見”指示精神落到實處，相關單位應在機構設置、人員編制、經費物資等方面給予充分保障。一是建議設立穩定專職的預算績效管理機構，將之作為本級政府或單位預算績效管理的日常辦事機構。二是要提供充足的人員編制，最大限度地避免或減少臨時兼職人員，這將有利于提高人才的專業素養，保障人員隊伍的穩定性。三是要保障必要的工作經費，以用于開展日常工作，加強管理制度和評價體系建設，組織業務培訓與宣傳推廣，指導下屬單位工作等。

（四）強化激勵約束加強結果運用形成制度閉環

制度得不到很好的執行與落實，往往是由于缺少獎懲機制，導致遵守的行為沒有得到獎勵，不遵守的行為沒有被懲罰。只有提高違反制度的成本，才能讓制度真正深入人心，成為主動遵守的行為規范。預算績效管理要順利推進，必須要有強有力的激勵約束機制作為保障。只有將績效評價的結果真正應用到下階段的管理決策中，實現從預算編制—執行監控—結果應用—下階段預算編制的制度閉環，才能增強預算績效管理制度的權威性。在結果應用機制設計中應注意如下幾點：一是不能簡單以調整預算作為結果應用的全部，例如某些民生項目，其實施的必要性非常充足，但由于項目組織不力，實施進度和質量不達標導致缺乏績效，如果因為績效不佳就簡單調減該項目預算顯然不合適;二是要綜合考量激勵約束對象，既要激勵約束預算保障的項目，也要激勵約束實施項目的組織與個人;三是著眼實際問題促進事業發展，預算績效管理目的不是簡單的減少支出，而是要借此來提高政府的公共服務供給質量，因此結果應用要注重下階段的政策優化，以促進解決實際問題。

注釋：

《關于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知》（財辦預[2016]123號）

新華社：2017年財政部重點項目預算績效評價邁上新臺階

新華社：2016年中央預算績效管理首次實現中央部門項目支出績效目標管理全覆蓋

《關于貫徹落實<中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》（財預[2018]167號）

國家統計局國民經濟核算國家財政收支總額及增長速度http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發[2018]34號）

參考文獻：

[1]蘇舟，陳小華.績效預算改革：動因、進程與挑戰——以浙江省為例[J].財政監督，2018，7.

[2]史洋，陳習定.中國績效預算改革研究-基于OECD國家的經驗[J].宏觀經濟研究，2018，6.

[3]張俊偉.績效預算改革：回顧與前瞻[J].中國發展觀察，2017，19.

[4]孫琳，周欣.績效預算改革的中國本土移植：基于比較分析視角[J].地方財政研究，2017，9.

[5]周志忍，徐艷晴.政府績效管理的推進機制：中美比較的啟示[J].中國行政管理，2016，4.

[6]《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發[2018]34號）.

[7]《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）.

[8]趙學群.績效評價和績效預算研究述評[J].財政研究，2010，9.