可持續旅游下景區門票收費規制研究

徐何生

旅游業作為無污染的朝陽產業，近年來在國內炙手可熱，大量社會資源紛紛涌入，推動了旅游產業迅猛發展。但是全國各地旅游景區門票價格的大幅度快速上漲，也嚴重損害了消費者的合法權益，影響了旅游業的健康發展。本文將深入剖析我國旅游景區門票收費存在的問題，并針對性地提出具體的規制措施，以促進旅游景區的可持續發展。

引言

近年來，我國旅游業發展迅速，但景區門票價格的高漲，嚴重侵害了旅游消費者的合法權益，更阻礙了我國旅游產業的良性發展。本文以“可持續旅游”為指導思想，針對旅游景區門票收費存在的現實問題，提出具體的規制措施，尋求我國旅游景區可持續發展的健康之路。

一、旅游景區門票收費概述

（一）旅游景區的類別

按照旅游景區資源的性質，旅游景區分為公共資源類景區和非公共資源類景區兩大類。公共資源類景區一般是指依托公共資源的自然景觀景區和文物景觀景區，較為常見的公共資源類景區有世界遺產、風景名勝區、自然保護區、地質公園、森林公園、文保單位和歷史文化名城等。非公共資源類景區是指商業性投資開發建設的各類人文、人造景觀，一般由私人投資建造，以營利為目的進行運營。

兩種不同類別的旅游景區，門票收費存在明顯差異。以杭州為例，公共資源類景區有六和塔、雷峰塔、岳王廟和靈隱寺等，價格分別為20元（不含登塔門票10元）、40元、25元和30元（不含靈隱景區門票45元），而西湖景區則免費對公眾開放。非公共資源類景區有宋城、杭州樂園、爛蘋果樂園等，價格分別為300元（門票和宋城千古情演出一票制）、190元、160元。由此可見，公共資源類旅游景區門票收費價格較低，更多地體現“公益性”;而非公共資源類旅游景區門票收費實行市場調節，一般由經營者自行定價，報政府價格主管部門備案，其門票價格明顯高于公共資源類旅游景區。

（二）旅游景區門票收費形式

國內旅游景區門票收費形式千差萬別，本文以杭州旅游景區為例，列舉幾種常見的門票設置方式。

1.一票式，即一個旅游景區只設置一張門票。

2.聯票式，即一個旅游景區有多個旅游景點，每個景點分別設置門票，但所有門票捆綁統一銷售。這種門票設置方式違反了《旅游法》《消費者權益保護法》等相關法律規定，損害了消費者的選擇權，屬于強制交易。

3.單一門票和聯票結合式，一個旅游景區內有多個旅游景點，每個景點分別設置單一門票，同時設置價格低于單一門票價格總和的聯票，由旅游者自主選擇購買單一門票還是聯票。如宋城景區，門票加上宋城千古情演出，成人票統一銷售價為300元。

4.園中園門票式，除設置旅游景區外圍門票外，景區內的個別景點另行設置門票，這是一種變相的捆綁式消費。如靈隱寺景區門票為45元，但進入寺廟還得購買靈隱寺門票30元，六和塔景區也是如此。

（三）旅游景區門票收費的定價依據

我國旅游景區門票收費價格的確定方式包括政府定價、政府指導價和市場定價，3種定價方式有其不同的定價程序。

1.政府定價：由政府價格主管部門按照定價權限和范圍，根據各方面綜合因素擬定旅游景區門票價格，然后經過聽證會等形式征求意見，最終制定旅游景區的門票價格。

2.政府指導價：由政府價格主管部門按照定價權限和范圍，根據各方面綜合因素確定旅游景區門票的基準價格和浮動幅度，并指導旅游景區根據當地及景區自身的實際情況制定最終的門票價格。對實行政府指導價的旅游景區，可實施價格上限管理，允許其在政府規定的價格上限范圍內，根據旅游市場供求實際狀況，自主確定具體門票價格。旅游景區在政府指導價范圍內調整具體門票價格、執行淡旺季門票價格的具體時間等，應當提前3個月向社會公布，并報送當地價格主管部門備案。

3.市場定價：旅游景區經營者根據市場規律決定景區門票價格，報政府價格管理部門備案即可，不需要經過特定的定價程序。

二、我國旅游景區門票收費存在的問題

（一）旅游景區門票價格畸高且上漲隨意

根據中科院旅游研究中心發布的2017年《我國4A、5A級旅游景區門票價格分析報告》，半數以上5A級景區門票價格超過100元，17個5A級景區門票價格超過200元，廣州長隆旅游度假區和鷹潭龍虎山旅游景區的門票價格最高，達到250元，175個5A級景區的票價總和為18 953元，平均票價已邁入“百元時代”。

旅游景區門票不僅價格過高，而且上漲較為隨意，不少景區漲幅甚至超過了“漲幅不得超過30%”的限令。除了違規漲價，有些地方的門票提價時間也不遵守《旅游法》關于景區提高門票價格應當提前6個月公布的規定。景區門票之所以能隨意上漲，主要原因之一是目前景區漲價聽證制度存在明顯不足。根據《旅游法》及相關法律規定，利用公共資源建設的景區門票要想提高價格，應當舉行聽證會征求意見。但當前各地的實際做法是，出席聽證會的代表一般都是本地人，而旅游景區對本地人均有特別的優惠政策，因此旅游景區價格的提高，基本不會對本地人產生影響，這就導致聽證會流于形式。

（二）旅游景區門票價格制定主體錯位

根據《價格法》及相關法律規定，公共資源類旅游景區門票實行政府定價或政府指導價，門票價格制定主體是國務院和省級政府價格主管部門以及得到授權的市、縣人民政府，如世界遺產景區門票的定價權在省級定價目錄中，由省級價格主管部門確定其門票價格。但現實中大多數旅游景區的定價權，實際掌握在景區所在地地方政府手中。作為國務院價格主管部門的國家發改委，將旅游景區門票價格制定權下放，只負責制定宏觀政策。當景區門票價格過高或漲幅過大時，國家發改委只能根據《價格法》的規定提出建議，但無權直接干涉。而景區門票收入與地方政府財政收入又息息相關，所以地方價格主管部門在審核景區門票價格上漲時很少違背地方政府意愿。

（三）旅游景區門票價格調整程序不完善

《政府價格決策聽證辦法》第二條規定，政府價格主管部門可以組織社會有關方面對重要公益性服務商品價格的制定和調整進行論證。2005年國家發改委《關于進一步規范游覽參觀點門票價格管理工作的通知》規定，旅游景區門票價格制定和調整要按照各地聽證目錄實際聽證，并具體規定了聽證會代表的來源和比例。但在實踐當中，聽證會的設置、執行等都與法律和相關政策的初衷相差甚遠，旅游景區價格調整的決定權實則歸經營者所有。而有些景區雖然舉辦了聽證會，但無論是聽證程序的公開，還是聽證人員的產生方式都沒有達到法律法規和政策的要求。價格聽證的影響對象是旅游消費者，但在很多聽證會中卻沒有旅游消費者參與，所以價格聽證在經營者和當地居民的主導下自然成為了景區任意上漲價格的工具。此外，即使聽證代表們發表的意見正當合理，往往也難以被吸收到最終價格調整方案中，這就導致決策過程與價格聽證過程脫節，聽證會的效果大打折扣。國家發改委2018年發布的指導意見，對旅游景區價格的調整程序做了一些新的規定，但該指導意見的具體實施效果還有待進一步觀察。

三、我國旅游景區門票收費規制的具體措施

（一）厘淸旅游景區門票定價主體

根據《價格法》的規定，對于資源稀缺的少數商品，政府可以實行政府指導價或政府定價，具體制定主體為國務院和省級價格主管部門和其他有關部門，以及省級人民政府授權的市、縣人民政府。作為公共資源類旅游景區，其門票價格應當實行政府定價或者政府指導價。但筆者認為，應進一步厘淸公共資源類旅游景區門票政府定價、政府指導價的制定主體，不宜由旅游景區所在地的市、縣人民政府作為定價主體，而應由省級價格主管部門和相關部門作為定價主體，以避免出現因市、縣人民政府主導價格制定，而造成旅游景區價格不斷上漲的現象。

（二）規范旅游景區門票價格調整機制

2018年，國家發改委再次發布指導意見，規定實行政府指導價的旅游景區，可以實行價格上限管理，在不超過政府規定的上限價格范圍內，可以根據旅游市場供求實際狀況，自主確定具體門票價格。實行政府定價的景區，則在合理核定成本構成的基礎上進行定價。但筆者認為，首先應對公共資源景區設置門票價格最高限額。旅游景區是國民受益權的一部分，國民有權利從作為公共資源的旅游景區中獲得人文知識、愉悅的觀感等。若景區門票過高，將使一部分收入不高的人群失去該受益權，這對他們是極不公平的。因此，可以設置旅游景區門票價格最高限額，以上一年度居民人均可支配收入為標準，要求景區不得超過一定比例。其次，還應設定門票價格的浮動區間和浮動次數，防止景區經營者大幅、多次上漲門票價格。

（三）規范旅游景區門票價格聽證程序

1.完善聽證代表的遴選機制。為保障旅游景區門票價格聽證的科學公正，聽證代表中，各方人員比例必須適當，應由政府人員、消費者、經營者、專家和利益相關方共同組成。首先，消費者參與是使價格聽證有效的重要條件。消費者數量眾多，利益分散，同時也是旅游景區門票價格的最終承受者，因此應適當增加聽證會消費者代表的比例。并且還應嚴格規范消費者代表的遴選方式，保證代表來自不同的地區和不同的社會層面，能代表最廣大人民群體的利益。具體操作中可采取在自愿報名和組織推薦的人員中，通過隨機選取的方式選出代表人員，并提前向社會公示，允許消費者在規定時間內對人選提出異議。其次，應當提升專家的參與度。鼓勵建立聽證專家庫，從中隨機選取一定數量的相關專家參與旅游景區價格聽證，通過專家代表與消費者代表的溝通，以專家的專業性和中立性保障聽證會能落到實處。最后，旅游消費是社區型景區居民的重要收入來源之一，社區型景區門票價格的調整對景區居民有著重大影響，所以此類景區的價格聽證應確保有一定的景區居民代表參與。

2.確保聽證信息的公開。要實現價格聽證制度的有效運行，必須確保聽證會充分公開透明。首先，聽證組織機構應在聽證會召開前一定期間向社會公告聽證代表人員名單，并接受社會公眾監督，有條件的還可以組織聽證前見面會，促進聽證代表與社會公眾的溝通和交流。其次，聽證組織機構應當提前將相關材料提供給聽證代表，使聽證代表有足夠的時間進行審閱，以保障聽證代表的知情權，避免不同聽證代表之間信息的不對稱。再次，聽證組織機構應采取多種途徑向社會公告聽證會的召開時間、地點、具體定價方案等相關信息，聽證會舉行期間應當允許公眾參與旁聽，允許新聞媒體實時進行報道。最后，旅游景區價格聽證會結束后，價格主管部門應當將聽證代表意見的具體采納情況及理由向社會公布，同時公布最終的定價決定，并在一定期間內接受社會公眾質詢和監督。只有做到聽證過程的透明，聽證信息的充分公開，才能真正保障旅游景區門票價格聽證發揮實質性作用。

（作者單位：浙江大學城市學院）