科學布局促進京津冀綠色發展

劉宏海

推進京津冀協同發展，打造以首都為核心的世界級城市群是我國區域經濟發展的重大戰略，是新時期解決區域不平衡、促進經濟增長的重大舉措。自2014年起，京津冀協同發展上升為國家戰略，《京津冀協同發展規劃綱要》《北京城市總體規劃（2016 年-2035年）》《河北雄安新區總體規劃（2018—2035年）》相繼出臺，北京城市副中心和雄安新區共同形成北京新“兩翼”，5 年時間京津冀區域發展發生深刻變化。但“大城市病”仍然困擾著京津冀協同發展。抓住歷史性戰略機遇期，進行區域產業、生態、人口科學布局，促進京津冀綠色發展勢在必行。

京津冀綠色發展迎來歷史性戰略機遇期

當前，雄安新區規劃建設四梁八柱初具規模，北京市政府正式東遷通州副中心，北京非首都功能疏解取得顯著成效。京津冀協同發展走過謀思路、打基礎的頂層設計的初級階段，進入尋求全面突破的新階段。

從宏觀經濟發展看，我國經濟進入新舊動能轉換、高速向中低速發展的換擋期，面臨向高質量發展轉型的諸多挑戰，經濟發展存在失速的風險。然而，我國經濟的基礎仍然堅實，經濟發展的韌性強。雖然區域經濟發展不平衡，城鄉差距大，但區域發展的潛力巨大。京津冀作為我國政治、經濟、文化發展的核心區， 恰逢中國經濟轉型發展的歷史機遇期，在黨中央、國務院的領導下，在全國人民的支持下，必將承擔起歷史重任，變壓力為動力，整合現有資源，激發內在潛力，建設以首都為核心的世界級城市群，打造新的中國經濟增長極。

供給側結構性改革表明，過去幾年的“三去一降一補”為探索經濟轉型積累了寶貴經驗，也初步取得了預期的效果。基于已有的實踐經驗，下一步將能更好地把握供給側結構性改革的力度和節奏，向經濟體制等深水區推進結構性改革。京津冀是供給側結構性改革的前沿重地，存在“大城市病”、環京貧困帶、過剩產能、污染嚴重等問題，同時也存在諸多政策支持的優勢，尤其是黨中央和國務院的戰略決戰的必勝決心。在此戰略必勝的歷史性戰略機遇期，通過行政、經濟、法律和工程技術等一系列改革措施，以及切實采取行動，京津冀勢必將完成自己的歷史使命和責任。

“大城市病”仍然是困擾“京津冀”綠色發展的痼疾

然而，我們仍需要清醒地認識到京津冀協同發展的困難。過去40年的經濟高速發展，忽視了生態優先、城市空間布局規劃， 也過度粗放，累積的問題過于巨大。時至今日，經過十年的治理，北京的“大城市病”、天津與河北的環境污染、“環京貧困帶”仍未徹底解決，形成了京津冀高質量發展的痼疾，仍需久久為功。

“大城市病”首先在于人口過度密集。2016年北京市常住人口達到峰值2172萬人，經歷近期針對批發市場、物流中心的人口疏解，雖然遏止住了常住人口的增長，但2018年常住人口仍高達2154萬人，人口密度居世界城市前十位。再因為北京的政治、文化首都功能，也由于富集了全國最優秀的醫療教育資源，又是輻射全國的最大交通樞紐，北京的流動人口近800萬人，因此更加劇了實際的北京人口密度。人口稠密直接引發的是資源約束問題，在自然資源方面，北京人均水資源量僅為全國平均水平的1/15（2016年），低于國際極度缺水警戒線，水資源匱乏已然嚴重限制了北京經濟和社會的發展;同時，水、土、空氣污染嚴重，交通擁堵，人們生活質量下降，甚至危害身體健康。

同時，“大城市病”也在于其對周邊地區的“虹吸效應”。北京聚集了過多的非首都功能，金融中心、總部經濟、教育與科創中心、藝術創意中心等優勢資源集聚，帶來了巨大的“虹吸效應”，周邊地區乃至天津的人才也奔涌向北京，造成北京過“胖”而周邊地區過“瘦”，形成“環京貧困帶”。“環京貧困帶”表明了北京大而全的產業鏈和服務鏈，周邊中小城市參與不到北京的全產業鏈分工當中來，唯有被“虹吸”。“虹吸”也催發了北京“攤大餅”式的擴張，以容納加入到產業和服務分工中來的人群。雖然過去幾年疏解北京非首都功能的舉措一定程度上帶動了周邊的廊坊等中小城市的發展，但更多的是北京高房價的擠出效應，創造了周邊的睡城。天津亦然。當前北京和天津需要以己為首，重構與周邊城市產業分工與城市空間布局，變“虹吸”效應為“外溢”效應，加快人口疏解，改善生態環境，消除環繞其周邊的貧困帶。

科學布局產業和人口，促進京津冀綠色發展

治理“大城市病”，改變首都對環京城市的“虹吸”效應， 須圍繞水資源、產業、公共基礎設施，均等高效教育、醫療、養老服務，堅持生態優先、人與自然和諧，按照產城空間集約、居住生態宜居、環境綠水青山的原則，科學規劃產業、交通、人口、城市綜合服務、生態保護，補供給和消費的短板，綠色建設、綠色生產、綠色消費，形成共同富裕、生態宜居，經濟、環境和社會可持續發展的良好局面。

城市自古依水而建，科學布局首先是生態布局。產業、人流和城市不應以犧牲環境為代價，應以環境生態可恢復、可再生循環為界限，有序發展。經濟重化會過度消耗水土和礦產等自然資源，過量排放二氧化碳，污染水和空氣;人口過度集中會超量消耗水資源，產生過多生活垃圾和污染水源，也會造成交通擁堵。京津冀城市化發展應基于環境可承載、水土等自然資源可恢復， 優化產業和城市空間布局，并使之輕型化、集約和分散相協調， 構建產業分工協同、公共服務均等，核心城市、衛星城市、新型城鎮有序分布、分工合理，節水節能、生態可涵養、宜居的新型城市帶和城市群，最終恢復人與自然和諧的狀態。

人隨產業走、追求高品質的生活，是科學布局的原動力。過去北京對天津和河北的經濟“虹吸”，天津對河北的經濟“虹吸”，既是過去城市化發展的必然結果，更是人們尋找就業、追求高品質生活動力使然。“虹吸”的本質：首先是產業布局產生就業機會，可吸納就業市場過剩的人口，創造了人口留在城市的基本生存條件;其次是就業人口產生消費，刺激了相關生活服務的發展;再次是公共資源的富集滿足了就業人口對高品質生活的需求，從而進一步強化和固化了這種“虹吸”。負面的則帶來了“攤大餅”式的城市擴張，以及資源和環境不可承載的生態惡化。因此，產業布局既是京津冀現存“大城市病”和“虹吸”問題的根，也是解決這些問題的關鍵。通過優化京津冀產業布局， 科學布局新興產業和高新技術產業，是實現京津冀協同綠色發展的根本方式。

科學布局城市綜合服務，加快產業新城發展。產業布局不均衡，醫療、教育、養老等主要城市服務的集中，造成核心城市與非核心城市、城市與鄉村的發展差距，也產生了形成“虹吸” 現象的勢。如何疏解首都人口，乃至天津的人口，解決北京和天津的“大城市病”，消除“環京貧困帶”，一方面是產業的遷移和重新優化布局，創造就業，容納遷移人口;另一方面是基礎設施、教育、醫療的均等化、便利化，完善產業新城的服務功能， 以高品質的生活服務留住遷移人口。而良好的生態宜居則是新時代高品質生活所需的基本條件。產業布局與生態布局相結合，完善產業新城綜合服務，將會有效促進京津冀協同綠色發展，促使京津冀恢復自然生態，走向人與自然和諧、生態文明的共同富裕之路。

產城融合、建設新型城市化，避免城市化房地產化。產城融合發展是產業與城鎮空間整合，也是生產、生活、生態功能融合。缺乏產業導入的以房地產為先導的新城鎮開發，缺失生產、生活的功能，難免成為“鬼城”。產城融合也要避免“攤大餅” 式的城市擴張、重復走人口過度集中的老路。“環京貧困帶”過去是問題，現在則面臨歷史發展的機遇。產城融合式的新型城鎮化，將歷史性地改善“環京貧困帶”的生產、生活條件，縮小城鄉差距，拓寬京津冀城市圈，優化產城布局。以生態布局為基， 科學布局新興產業和高新技術產業，產城融合，完善產業新城基礎設施，提升醫療、教育和養老等城市綜合服務，房住不炒， 避免城鎮化房地產化，雄安新區建設將成為京津冀產業新城的樣板。

科學布局促進京津冀綠色發展的政策建議

過去京津冀長期的產業布局、城市空間布局問題，引發人口過度集中、自然資源過度消耗、環境生態惡化等一系列問題，同時也促使綠色發展共識在當前空前一致。解決京津冀現存“大城市病”、環京貧困帶、生態惡化等問題，生態優先科學布局京津冀產業、人口和城市空間成為關鍵。

生態優先，產城布局以水資源約束為底線。京津冀地區長期水資源短缺和污染嚴重、地下水過度開采，水生態趨于惡化， 影響到京津冀地區生態安全，甚至水資源豐富的白洋淀湖區也需要外部引水涵養。京津冀產城布局既受到水資源緊張的約束，同時也面臨恢復水生態的緊迫任務。如何調整產城布局，修復水生態，是京津冀協同綠色發展的前提。首先，京津冀產城布局要以永定河等“六河五湖”（永定河、灤河、北運河、大清河、潮白河、南運河，白洋淀、衡水湖、七里海、南大港、北大港）生態治理與修復為條件，充分尊重自然與生態規律，產城規劃與建設應以地區內水資源和生態承受能力、資源環境可再生循環為底線，合理布局人口、產業資源，突出環保和生態修復，保持城市城鎮空間分布和規模合理。其次，京津冀要進一步加快建設城鎮間綠色廊道，交通道路和濱水綠化帶，在城市建設以公園為節點的生態綠地系統;統籌規劃包括產業集聚區、人口生活區、綜合服務區、生態保護區等在內的智慧型城市功能分區，通過保護和擴大植被、植樹造林加強水資源的涵養。第三，堅持綠色建設、綠色生產、綠色消費，節能節水，增加水資源再生利用。

消除行政壁壘，優化交通、產業布局。“長三角”“珠三角”地區，業已形成核心城市與周邊城市全產業鏈分工型城市城鎮空間組團，核心城市向周邊城市的“外溢”效應明顯，從而集群內城市間、城鄉間差距不大，發展較均衡。“京津冀”地區目前尚未形成聯系核心城市與周邊城市的成熟產業鏈體系，與周邊中小城市交通聯系也不夠充分緊密。北京和天津雙核心城市對周邊城市城鎮形成“虹吸效應”，導致了周邊“貧困帶”的形成和自身的“大城市病”，急需借助京津冀協同發展和供給側結構性改革的歷史機遇，再造產業鏈和深度交通互通，與周邊城市城鎮有序分工，以產興城，疏解人口，均衡自然資源、公共基礎設施和城市服務。首先，北京和天津應立足自身優勢，整合和選擇符合高質量發展要求的產業核心領域，著力設計和研發，向周邊城市城鎮疏解相關制造和加工業，促進周邊城市城鎮產城融合發展，變“虹吸”為“外溢”。同時，京津冀應深化行政體制改革，打破行政壁壘，促進資源要素流通，加強交通互通，用經濟、高效的方法推動區域內產業布局、交通“再平衡”。其次， 京津冀應研究構建產城融合發展的平衡機制，統籌合理安排城市城鎮及產業發展的規模與空間布局，優化城鎮發展資源配置，縮小地區差距。

以人為本，科學布局城市綜合服務。高質量城市綜合服務能增強人們的幸福感和獲得感，也是吸引人才、留住人才的主要因素。“京津冀”城鄉差距和“環京貧困帶”首先體現在城市綜合服務和保障的差距上。京津冀科學生態布局、產業布局亦應配套做好城市群綜合服務布局，尤其應“點、線、面”結合，既要創造雄安新區等新興核心區一流的城市綜合服務，也要兼顧提升其他衛星城和節點城鎮的城市基礎設施建設和綜合服務，尤其要各具特色。第一，在產城融合發展進程中，要重點從教育、醫療、養老和社保、文化體育等城市基本服務提檔升級著手，縮小城鄉差距，補齊民生短板，以增加周邊城市戶籍的吸引力。第二，要以新興產業、高新技術產業為導向，集聚創新資源，加快創新創業服務體系建設，支持創新創業，促進技術和人才等生產要素充分流動，促進勞動力市場充分就業。第三，產城對內對外的基礎設施要互聯互通，特別是城鄉聯網、公共基礎設施要共建共享， 構建網狀城市空間、多層次兩小時生活圈。第四，通過生態涵養和恢復工程，加大綠色公共投資，打造具有生態宜居領先特色的郊區和衛星城市城鎮，使其成為區域生態修復、生態宜居的核心之地、特色之地。

盤活存量，以產興城，以綠色構建活力新城。京津冀城市化的發展取得了舉世矚目的成績，同時也出現了一些城市化房地產化的傾向，甚至在天津的周邊出現了所謂的“鬼城”。房地產開發對國民經濟和城鎮建設至關重要，毫無疑問城市空間以房地產為基礎構建，但的確存在房炒不住、空置、閑置的已建成和在建地產項目，資源配置效率低下。但從另外一種角度看，這些使用效率不高的存量房地產和房地產項目，創新驅動、以產興城的空間卻很大。首先，京津冀應統籌產城科學布局，利用北京非首都功能疏解的契機，發揮已建成的交通網絡優勢，以產興城盤活京津之間、遠郊的房地產，構建京津之間、其與衛星城鎮之間的生態隔離帶，治理“大城市病”，均衡城市自然資源負載，反哺京津自然生態。諸如依水而建的天津寶坻京津新城、天津武清的北向發展，相比廊坊“北三縣”的發展更缺少城市“攤大餅”的嫌疑。其次，交通位置好的城鎮與新城具備承接核心城市功能疏解和產業鏈協作分工的地理和交通優勢，亦是建設京津冀城市群的重要支點，具備以產興城、產城融合的各項要素條件，應形成前沿產業拉動城市轉型升級的重要一極。最后，當前亟需以綠色構建活力新城，要通過老城拆遷置換土地，為綠色植被和水土涵養留出空間;要科學布局城市群，生態優先，預留近郊和遠郊生態發展和恢復空間，避免城市“攤大餅”式擴張發展。

（作者系中國郵政儲蓄銀行資產負債部總經理）