淺談基層檢察機關省統管后的內部控制建設

牛津

摘 要：內部控制建設是基層檢察機關在適應省統管環境下，對人財物的垂直管理所提出的更新更高的要求。筆者結合自己在基層檢察機關日常財務工作中的實踐與認識，從內部控制的基本原則與建設現狀及問題著手，進而從加大宣傳、合理配置、加強制度、拓寬渠道四個方面提出幾點粗淺建議。

關鍵詞：內部控制建設;檢察機關;內部控制制度;科學配置

中圖分類號：D926.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0156-02

一、內部控制概述

（一）內部控制概念的提出

內部控制的概念最初是由美國提出的，他們在1936年頒布的《獨立公共會計師對財務報表的審查》中首次定義了內部控制：“內部稽核與控制制度是指為保證公司現金和其他資產的安全，檢查賬簿記錄的準確性而采取的各種措施和方法。[1]”。之后，美國審計程序委員會多次修改了這一定義，并最終在1973年美國審計程序公告55號中對內部控制制度進行了重新解釋：“內部控制制度有兩類：內部會計控制制度和內部管理控制制度。內部管理控制制度包括且不限于組織結構的計劃，以及關于管理部門對事項核準的決策步驟上的程序與記錄。會計控制制度包括組織機構的設計以及與財產保護和財務會計記錄可靠性有直接關系的各種措施。[2]”

為進一步提高行政事業單位內部管理水平，加強廉政風險防控機制建設，標準化內部控制管理，我國財政部結合美國所提出的“內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部控制”內控五要素理論，于2012年頒布并印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，為實現控制目標對于各行政事業單位，通過內部控制制度及措施對經濟活動的風險進行防范和管控提出了履行尺度，正式開啟了國內各行政事業單位內部控制建設的歷程。

（二）內部控制建設基本原則

1.全面性原則

全面性原則要求各基層檢察機關將內部控制理念貫穿于各類經濟活動的事前決策、事中執行、事后監督的全過程。首先，在事前決策環節要發揮民主集中制，凡屬“三重一大”問題必須經過集體討論作出決定，尤其是管理層面的各項工作規劃;其次，在事中執行環節也要發揮高效性，各部門要職責分工明確，人員配備合理，相互配合，層層遞進;最后，在事后監督環節要發揮內審部門督察作用，對于經濟活動的執行過程審計嚴格，有力監督。內部審計要求上至單位領導，下至內控參與者，都要參與其中，并發揮各自的作用。經濟活動過程中實現內部控制的每一個環節都至關重要，缺一不可。

2.重要性原則

重要性原則要求各基層檢察機關將內部控制著力于重要業務領域以及高風險經濟活動。不僅要加強辦案業務的監督，更需要加強經費、裝備、資產等計劃財務裝備工作的管理，提高資金的保障效益和管理水平，避免出現不可挽回的損失，更好地促進檢察事業的建設和發展。

3.制衡性原則

制衡性原則要求各基層檢察機關將內部控制著重于各崗位人員間的相互制約，遵守定人定崗內部牽制原則。主要表現在部門職責的相互監督，崗位職責分明，執行專班專人管理制度，確保單位內部的各部門之間、各崗位之間、各人員之間都能實現相互制約、相互監督。

4.適應性原則

適應性原則要求各基層檢察機關將內部控制制定在各單位實際情況的基礎上。根據各單位規模現狀、管理模式對本單位內部控制的范圍、相關崗位的設置、風控小組的設立等制定相適應的內部控制制度，同時需要根據每階段的發展進行對應的單位制度的調整，以促使內部控制建設發揮出最大的效益。

5.成本效益原則

成本效益原則要求各基層檢察機關將內部控制執行于各項經濟活動的實施成本與預期效益的權衡中。按照“先有預算后有支出”原則編制年度預算，在預算執行過程中制定明確的項目進度計劃，同時以適當的成本實現最恰當的預期效益，保證支出的合理性及執行的及時性。

二、基層檢察機關內部控制建設的現狀及存在問題

（一）內部控制建設落實不到位

由于檢察機關屬于業務性職權機關，各基層檢察機關中領導關注的焦點則更多集中于業務部門各類案件的辦理成果等方面，對于預算編報、經費執行、事后監督等則認為應由司法行政事務管理局負責，對內部控制這一重要制度認識不夠充分，也致使基層檢察機關中存在很多內部控制建設落實不到位的現狀。

（二）內部控制人員配置不到位

內部控制中制衡性原則尤為重要，但檢察機關中業務崗位人手較多，綜合崗位人員較少。且基層檢察機關中一方面人員編制數有限，容易造成一人擔任多崗的情況，也進一步影響內部控制制度中內部牽制原則的實施;另一方面人員素質參差不齊，內部控制建設中對于崗位人員缺少相關專業知識的系統化培訓，對于內部控制的相關業務不夠了解，也會阻礙內部控制建設的落實。

（三）內部控制活動執行不到位

基層檢察機關在執行內部控制活動中也存在較多漏洞。一是資產管理不到位。在資產管理中由于經常出現業務部門間人員調配以及成立各辦案組等情況，資產的使用人員經常發生變動，而基層檢察機關的資產管理人員往往身兼數職，難以顧全院內所有資產的變動去向，致使固定資產在使用登記上出現變動斷層，加大了固定資產管理的難度。二是預算編制不全面。在編制預算時往往需要對第二年所需各類經濟活動做好預估，但是基層檢察機關在實際執行中由于部分業務的突發往往提出臨時性業務需求，使得預算在編制上不夠全面，在執行中不夠徹底。三是合同管理不規范。為預防和減少合同糾紛，防范合同風險，各單位需要建立健全合同管理制度，對于已簽訂的合同需要及時收集、立卷歸檔。但基層檢察機關由于人員配置等原因，往往沒有專職的合同管理人員，無法及時進行訂前審批、訂后整理的程序，存在一定的潛在風險。

（四）內部控制激勵機制不充分

檢察機關的主要職能是代表國家行使法律監督權。司法改革制改革后，逐步實行檢察官員額制和人員分類管理，大批業務骨干回歸辦案一線，業務崗位人員不僅在職級晉升上有了更大空間，薪資待遇也得到了更充分的保障。相比之下，綜合崗位人員由于缺乏有效的發展渠道和晉升途徑，更容易在實際工作中分流至業務部門，也進一步加劇了內部控制崗位在配置人員上的緊張。

三、檢察機關完善內部控制建設的措施

（一）加強宣傳，提高內部控制重要性認識

防腐拒變、打造廉潔檢察機關建設是一項長期而又艱巨的任務。黨的十九大精神提出要堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強高壓、長震懾，強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺。內部控制建設就是進一步扎實扎牢各單位內部不能腐不想腐的籠子，檢察機關作為司法機關更需要做好表率工作。針對在實踐中很多基層檢察機關對內部控制制度認識不夠充分、建設落實不到位的問題，需要對相關綱領性文件做好政策宣傳工作，樹立干警的內部控制意識，同時通過學習內控先進的檢察院的制度成果，總結經驗并廣泛推廣。讓內部控制的重要性全面釋放出來，將權力實實在在地關在籠子里，同時促進資源的優化配置，最終實現內部控制推進現代化廉潔檢察機關建立的目標。

（二）合理配置，科學設置內部控制崗位人員

內部控制涉及到單位在日常運行中的所有經濟活動，包括預算編制、資金收支、政府采購、資產管理、建設項目、合同管理等諸多事項，且每一個環節都需要內部控制的整體把控，因此人員的科學配置就顯得尤為重要。各基層檢察機關在實踐中最大的問題就是人員編制不足，而大量的骨干人才趨于業務崗位，綜合崗位人員更顯匱乏。這就需要在內部控制建設中充分考慮崗位與人員之間的關系，科學配置內部控制人員，不僅在關鍵崗位要避免一人多崗的情況，還需要建立健全人員輪崗制度，同時也要加強業務培訓和職業道德等方面的學習教育工作，保障內部控制的有效實施。

（三）立足實際，加強單位內部控制執行

確保內部控制活動執行到位，需要健全定期風險評估機制，確定內部控制的實施部門和監督部門，制定工作流程手冊，也需要明確相關部門及崗位的職責與權限，根據各基層檢察機關在執行時所遇到的困難，制定符合本單位實際情況的內部監督的程序與要求。

1.調整資產管理職責

在資產管理過程中要加強每一個干警對于資產使用與管理的意識。不僅要按照相關規定制定各單位資產管理制度，更要將制度深入人心，將責任明確到個人，確保每一個資產在登記時均有詳細的編碼、品牌、型號、使用人等信息，在資產調轉時能及時實現使用人的更替，便于資產管理人員定期對資產進行盤點，真正做好固定資產賬實相符工作。

2.加強預算管理科學性

預算管理是內部控制中至為重要的事項之一。在預算編制時要加強預算的全面性，這就需要各部門提升預算管理意識，重視預算編制，對于第二年的經濟活動和資產購買提前進行合理規劃;在預算執行時則嚴格按照預算計劃執行，杜絕隨意性的支出，保證預算的一致性，也便于將實際完成情況與預算目標進行對照和分析，提出優化建議，促進資源的進一步優化配置。

3.理順合同管理職責

規范合同管理可較好地規避合同風險。這就需要設立合同管理小組，確定合同簽訂審核、合同履行監督、合同糾紛處理等方面相關人員的責任，明確合同管理和歸口管理職責，建立健全各單位的合同管理制度。

（四）拓寬渠道，暢通人員激勵機制

在推進員額制改革的同時，不僅需要保障員額制檢察官的各項待遇，也需要暢通綜合崗人員的晉升渠道。在單位日常的各項運轉中，不僅只有業務干警為辦理各類案件不辭辛苦，也有行政干警為維護院內發展辛勤忙碌，工作付出一樣不可忽略。因此，搭建好內部控制平臺，制定好相符的內部控制制度，確定各類人員的績效考核辦法，暢通各類人員的晉升通道，同時科學合理協調崗位與人員，形成合理的人力資源配置，促進基層檢察機關的內部控制邁向新臺階。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]美國注冊會計師協會.獨立公共會計師對財務報表的審查[Z].1936.

[2]美國注冊會計師協會.審計準則公告第55號[Z].1973.