我國中小學校外培訓機構教師準入制度法律問題研究

韓露 胡飛龍

摘要：中小學校外培訓機構作為教育形式之一，滿足多樣化需求，但師資質量和準入資格難以保障。通過分析我國中小學校外培訓機構教師準入制度存在資格法律制度不完善、聘任法律制度不規范、監管法律機制不健全等法律問題，進而建立資格審查標準特殊化、聘任程序制度化、監督法律機制健全化的教師準入法律制度。

關鍵詞：校外培訓機構;教師準入;教師監管

中圖分類號：D922.16文獻標識碼：A文章編號：1008-4428（2019）01-0132-02

近年來，隨著市場經濟的不斷進步，人們對教育的需求越來越高，中小學校外培訓機構發展迅速。從差異化辦學、社會分層理論以及供給側改革角度出發，中小學校外培訓機構被視為學校教育的一種教育補充形式，但在發展過程中存在很多問題，如機構定位模糊、相關部門管理不到位等，尤其是師資質量存在較大差異。2018年2月，教育部、民政部、人力資源社會保障部、國家工商行政管理總局印發了《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》，聯合開展校外培訓機構的專項治理行動，特別注重加強校外培訓機構教師準入標準的審查力度。

雖然中小學校外培訓機構不同于學校正規教育，但也屬于教育范疇，一方面承擔著教書育人的責任，教師個人素養、教學質量會對學生產生重要影響;另一方面教師質量是培訓機構生存和發展的基本保障，也是培訓機構保證長遠發展的關鍵。筆者基于對我國中小學校外培訓機構教師準入法律制度研究，探討存在的法律問題，進而完善中小學校外培訓機構教師準入標準，推動我國教育事業的發展。

一、 中小學校外培訓機構教師準入法律制度現狀

（一）教師準入資格不明確

盡管中小學校外培訓機構在我國尚無明確的法律地位，針對教師準入資格規范亦無專門的法律制度，但基于我國長期的考試經驗沉淀，造成現實中對校外培訓需求的實際，校外培訓機構已經成為多數中小學生的常駐之地。中小學校外培訓機構主要以盈利為辦學目的，降低成本是其首要考慮的問題，首當其沖的就是教師的準入，迫于師資需求，降低教師準入資格成為首要選擇，致使機構教師隊伍主要由無學歷、無教師資格證、無專業職稱資格證書等在校大學生、從事教育活動的非專職人員組成，目前校外培訓機構普遍存在聘用無學歷、無教師資格證、無專業職稱證的在校大學生或社會人員從事教學活動;資格審查隨意，甚至不考核師德或教學能力，導致教師普遍存在專業化、職業化程度不高，核心競爭能力欠缺等問題。我國尚無對中小學校外培訓機構教師資格制度規范的專門法律，相關資格要求只能于《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）、《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）中尋求，但《教師法》規范的對象僅為在各級各類學校和其他教育機構中專門從事教育教學工作的專職人員，而缺少對中小學校外培訓機構任職教師資格規范，因此《教師法》的調整范圍嚴格來講并不適用于中小學校外培訓機構教師。《民辦教育促進法》調整的是公益性或基本公益性的民辦學校，而對于營利性的中小學校外培訓機構，顯然不在本法的調整范圍，盡管其提到在工商行政管理部門登記注冊的經營性民辦培訓機構管理辦法由國務院另行規定，但并未出臺相關實施細則或辦法，不具備可操作性，造成中小學校外培訓教師準入資格制度的缺失。教師準入資格是中小學校外培訓機構教師準入法律制度重要內容，完善準入資格制度，有利于培訓機構的自我規范，有效推進國家對于中小學校外培訓機構的治理進程。

（二）聘任法律制度不規范

聘任制是教師隊伍管理的根本保證，是提高教師隊伍業務水平的基本前提。目前中小學校外培訓機構教師聘任法律制度不規范主要體現在：首先，中小學校外培訓教師聘任形式不規范。大型的中小學校外培訓機構基本有穩定的專職教師與規范化的聘任制度，但大多數校外培訓機構多為兼職老師，對在校生的招聘只是臨時性的面試，只要該機構負責人認可試講即可，無須經過第三方審核和批準。同時面試的程序和規則較為模糊，多以人情世故觀念為主，招聘形式隨意，主要通過朋友介紹、筆試、臨時性雇傭等形式聘用教師，甚至不簽訂聘用合同，無法保障教師的基本權利，從而導致高離職率與跳槽率，嚴重影響學生的學習質量和機構的教學水平。其次，中小學校外培訓教師聘任程序不規范。在進行教師招聘過程中，中小學校外培訓機構的負責人對應聘人員進行簡單的面試，未通過初試—復試—試講—試用期等正式聘任程序，憑借初步印象決定應聘者的去留，缺乏嚴謹性，不利于選聘高水平的教師。同時，聘任過程未經第三方機構對教師資格進行監督與審查，教師聘任權力全部掌握在中小學校外培訓機構手中，因此教師質量難以有效保障。最后，中小學校外培訓教師續聘、解聘制度不規范。《教師法》第三章第17條規定：“學校和其他教育機構應逐步實行教師聘任制，教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規定雙方的權利、義務和責任。實施教師聘任制的步驟、辦法由國務院教育行政部門規定。”但目前中小學校外培訓機構在教師聘任過程中合同簽訂存在不確定性和不規范性，對教師的續聘和解聘的規定存在隨意性。

（三）監管法律機制不健全

由于教育主管部門嚴禁在職教師參與有償家教、輔導，同時中小學校外培訓機構辦學經費有限，通過減少教師薪資降低成本。因此中小學校外培訓機構出現在校大學生任職，無證上崗，跨學科授課現象。目前教師準入監管法律機制出現“三不一無”問題：一是監督部門職責明確導致不能管。由于中小學校外培訓機構尚未得到明確定位，致使對其教師準入監管也處于“真空地帶”。教育部門尚未設立專門監督機構對中小學校外培訓機構教師資格審查與教師聘任等問題進行針對性規范，致使學校教育監督部門無權對中小學校外培訓機構進行有效監管，最終出現不能管問題。二是教師資格審核制度不健全導致不好管。缺乏有效校外培訓機構教師資格審核監管制度和聘任制度，使得教育主管部門很難對中小學校外培訓機構資格審查和聘任教師嚴格把關。三是監督主體消極執法導致不愿管。在中小學校外培訓機構需要多頭監管的情況下，監管機關尚未明確自身的權力界限，多一事不如少一事，進而不愿對其進行監管。四是監督法律法規不健全導致無法管。《教師法》中對學校教師的教師資格證的取得與喪失資格均作出明確規定，同時指出國務院行政部門規定教師聘任制實施的步驟、辦法。《民辦教育促進法》對中小學校外培訓機構界定模糊，主要調整民辦教育的法律問題。當前關于校外培訓機構教師準入的法律規范和執法體制存在不完備、不明確等問題，導致監管機關無法開展有效監管。

二、 中小學校外培訓機構教師準入法律制度的思考

中小學校外培訓機構教師直接關系到教育效果的成敗，乃至于影響到教育機構存在與否的價值，創建一套中小學校外培訓機構法律制度對實現校外培訓機構治理具有重要的實踐意義。我國不妨依托相關法律法規制定《校外培訓機構教師管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），以部門規章的形式建立我國校外培訓機構教師在資格、聘任與監管等為構架的具體法律制度。

（一）合理設置教師準入資格標準

為促進中小學校外培訓機構發展，建設高素質中小學校外培訓機構教師隊伍，根據《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國未成年人保護法》，結合中小學校外培訓機構教師特點，特制定《中小學校外培訓機構教師（中小學）資格標準（試行）》（以下簡稱《資格標準》）。《資格標準》是對合格中小學校外培訓機構教師準入的基本要求，是中小學校外培訓機構教師實施教育教學行為的基本規范，是引領中小學校外培訓機構教師發展的基本準則。依據《資格標準》，中小學校外培訓機構教師應具備以下資格：其一，教師資格證和相關專業技能資格證。現有教師資格的申請條件較為嚴格，且主要針對公辦、全日制類型的學校，對教師學歷的要求也較為嚴格。由于中小學校外培訓機構的教學內容對教師學歷要求相對較低，綜合能力要求不高，更注重教學方法與教學能力。針對中小學校外培訓機構的多樣性、復雜性和特殊性，可從各培訓機構的具體需求出發，允許具有不同特長的人才具備教學資格。具體實施辦法為：中小學校外培訓機構可以聘任專兼職教師，從事義務教育階段語文、數學、外語、物理、化學等與升學或考試相關的學科的授課教師至少具備教師資格，但針對沒有教師資格證、專業理論知識和教育實踐經驗等方面能力較強的在校大學生，可以適當放寬條件，具備相關專業技能資格即可。其二，專業知識。專業知識包括學生知識、教育教學知識和學科知識、課程知識與學科教學知識三部分。學生知識指教師尊重信任學生;熟悉所教年齡段學生行為和心理特征;尊重個體差異，因材施教;激發學生學習興趣，營造良好的課堂氛圍;根據學生個性特點，學生程度等制訂授課計劃;將學生的個人學習和生活背景應用于教學中。教育教學知識是指教師掌握教學理論，并應用于教學中，形成良好教學效果，進而提升學生對學科知識的認知水平;學科知識、課程知識與學科教學知識指教師熟練掌握學科知識和學科課程標準，能夠運用學科知識解決學生生活問題;掌握靈活的教學方法與策略。

（二）創建教師聘任法律制度

聘任制度作為中小學校外培訓機構獲取教師的主要途徑，建立一套完善的教師聘任制度可視為加強中小學校外培訓治理的重要環節，基于我國中小學校外培訓機構的師資聘任的現狀與問題分析，合理配置教師聘任法律制度關鍵在于：首先，建立中小學校外培訓教師資格審查機構。相關教育主管部門可借助具備規模的培訓機構組成校外培訓集團，培訓集團負責人與中小學校外培訓機構負責人員組成教師資格審查委員會，針對受聘教師相關資格標準給予審查，合格者信息編為校外培訓教師信息庫，缺聘機構可根據相關條件在信息庫中搜尋招聘對象。其次，規范中小學校外培訓教師招聘程序。通過《管理辦法》中一章的內容具體規定中小學校外培訓機構教師聘任程序，主要從基本程序與特殊情況兩個層面建立聘任制度，基本程序應具有普遍性，所有機構必須按照基本程序進行教師招聘，特殊情況可做細則說明。基本程序應該包括培訓機構根據實際需要確定教師崗位和必備條件;在教師信息庫中匹配合適資源;選取確定對象進行面試;在資源庫中予以公示（以作備案之需）;簽訂雙方工作協議等五個方面。各培訓機構可能有自己的需求特點，在此五項程序中可增加聘任環節，以便聘任合適的師資人才。最后，明確中小學校外培訓教師的續聘、解聘制度。針對中小學校外培訓教師聘任的隨意性，僅僅規范聘任程序遠遠不夠，需要在《管理辦法》中明確規定校外培訓在續聘教師環節的必備條件、解聘教師的正當理由，以保障中小學校外培訓機構在師資結構上的穩定、質量上的厚實。從審核體制、聘任程序、續聘、解聘的層面創建一套相對完善的中小學校外培訓機構教師聘任法律制度，從聘任入口嚴把教師關，以便達到規范中小學校外培訓教師之目的，逐步完善中小學校外培訓治理體系。

（三）完善教師準入監管法律機制

健全長效監督法律機制，是解決中小學校外培訓機構師資準入法律制度的有力保障。首先，健全監督機制法律。我國應盡快制定中小學校外培訓機構方面的專項法律，使中小學校外培訓機構市場盡快有法可依。以省為單位制定中小學校外培訓機構教師準入規范管理相應法規，各地區域也可根據當地的具體情況進行細化，制定詳細規章，對中小學校外培訓機構師資質量、準入標準、聘任程序進行宏觀與微觀監督和審查。此外，補充完善《教師法》，《民辦教育促進法》等相關法律，增加有關中小學校外培訓機構教師方面法條。其次，健全聯合監督法律機制。建立由教育行政部門領導，民政、人社、工等部門共同負責的省、市、縣三級聯合監督法律機制，全面做好中小學校外培訓機構師資審查與教師聘任規范工作。由縣級教育行政部門負責對區域性中小學校外培訓機構教師準入資格和聘任工作進行具體調查，并負責建立無違規行為的校外培訓機構白名單，反之列入黑名單。此外，由上級教育行政部門落實有關中小學校外培訓機構師資準入與聘任標準的政策問題。再者，健全誠信監督法律機制。實施誠信監督法律機制，建立區域中小學校外培訓機構的信用體系，將違規聘用教師的辦學機構和舉辦者列入失信黑名單，建立全國網絡中小學校外培訓機構信用信息數據庫平臺。最后，健全第三方評估機制。將正規學校教育評估組織引入中小學校外培訓機構監督法律機制中，同樣可以發揮重要作用。第三方評估通過一定標準對中小學校外培訓機構進行師資質量評估，客觀分析問題，定期向社會公布評估結果，提高中小學校外培訓機構師資質量。同時，行業協會要制定一定的行業標準和行業規范，對培訓機構教師專業能力進行認證，進而不斷提高中小學校外培訓機構行業專業水平。

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