公共服務績效審計問題與對策

胡玉珠

摘要：目前正是經濟社會的轉型時期，政府應當為社會公眾提供能夠滿足其需求的公共服務，這是建立服務型政府的根本。為了確保公共服務資金投入的均等和公平，公共服務項目的合理進行，績效審計作為獨立的第三方，可以幫助社會公眾對政府工作行為進行全程監督。本文介紹了公共服務績效審計的相關概念和基本理論，重點關注我國公共服務績效審計在實踐過程中存在的問題和形成原因，并且為推進相關審計工作的開展有針對性地提出了相應的改進措施，以促進我國公共服務績效審計工作的改進和持續進步。

關鍵詞：公共服務;績效審計;公共服務均等化

中圖分類號：F239.44文獻標識碼：B文章編號：1008-4428（2019）01-0062-02

一、 引言

現如今，公共服務供給的質量和效率情況越來越受到社會公眾的關注。但是我國的財政體制和地方官員的晉升激勵制度直接導致了政府偏好基礎設施投資這種迅速促使經濟增長的方式，而忽略對地方公共服務的考核。地方經濟快速增長，與之相伴的卻是公共服務供給的滯后。績效審計不僅可以監督財政資金使用與管理的效率問題，促進資源合理分配，提高公共服務質量，使政府更有效、公平、均等地提供公共服務。績效審計還是聯系公眾與政府的紐帶，可以幫助公眾了解政府財政資金的使用情況，幫助政府實現高效運作，加快服務型政府的建設。基于新公共管理理論，政府要關注管理活動的產出和結果，所以要關注政府提供公共服務的效率和質量。而且審計部門除了檢查資金的使用情況，實現社會資源的有效配置和使用，還能幫助政府制定更科學合理的規劃，增強公共服務意識，為改進政府工作提出建議。對地方公共服務給予更多的關注，是構建和諧社會、維護社會公平正義的迫切需求。一方面，績效審計過程中關注公共服務政策落實情況，關注公共服務的公平合理分配，能夠保障公民享受到基本公共服務的權利。另一方面，監督政府對公共服務的提供情況，真正地為社會公眾考慮的服務型理念又能促進績效審計的發展。

二、 公共服務績效審計基礎理論

（一）績效審計概念

最初績效審計被總結為“3E審計”，即經濟性、效率性、效果性。后又增加了環境性和公平性，變成了“5E”審計。這五個方面相輔相成，是投入和產出進行的評價與分析活動，進而找出被審單位在績效上存在的問題，并對其提出相應的改進建議以提高資源的利用效率。

（二）公共服務涵義

公共服務是政府為滿足社會公眾需要而提供的服務。包括加強城鄉公共設施建設，發展教育、文化、科技、衛生、體育等事業。公共服務強調政府的服務性，保障公眾的生存能力和發展能力，從而維護社會的公平，以建成和諧社會。

（三）公共服務績效審計

符興在《審計監督的重要目標：促進基本公共服務均等化》一文中認為績效審計是促進公共服務均等化目標實現的重要手段。政府在提供公共服務過程中，通過績效審計可以規避財務偽造等不良行為;重點關注城鄉、地區之間發展不平衡、國家投入不平衡的問題，以確保財政資金合理分配到需要的地區，促進資源合理分配的同時還能提高財政資金的使用效率。另外，政府需要根據不同的項目類型提供不同規模的財政資金。在保證項目質量的前提下，通過績效審計可以確保財政資金的投入、分配、使用能夠及時且準確到位，做到資金流向哪里，監督就跟進到哪里，確保財政資金的安全使用，提高公共服務質量，維護社會的穩定和諧。

三、 公共服務績效審計存在的問題及原因分析

我國公共服務績效審計的發展滯后于社會的需求，原因在于審計過程中仍然存在很多亟須解決的問題與不足。只有清楚地認識公共服務績效審計發展的現狀，深刻分析其發展過程中的滯后因素，了解其成因，才能從根本上解決問題，促進相關工作在全國范圍內的推廣與開展。

（一）對公共服務績效審計的認識不足

長時間以來，財務審計在我國政府審計工作中占據主導地位，而政府績效審計的發展時間相對短暫，各級審計機關、政府部門和人民公眾忽視了對政府績效審計工作的關注和認識，使績效審計缺乏相關的理論支持和實踐經驗。公共服務績效審計必須重視公眾的滿意度和評價，在評估過程中要有公眾的廣泛參與，才能適應績效審計在新的社會環境下的發展要求。

（二）公共服務績效審計缺乏健全的法律法規和制度化的保障機制

公共服務績效審計在我國發展歷程短，實踐經驗少，相關政策制度的制定尚不夠完善。部分地方政府還未出臺政府購買服務方面實施細則，在對服務完成的質量、資金使用的績效等方面進行評價時缺乏依據。在法制層面，在對社會和公眾提供的公共服務方面上缺乏相應的法律制度保障;在制度層面，缺乏完善的服務內容和標準規定。不同類型公共服務的區分標準的不明確，服務標準的不完善，都不利于審計部門的監管，不能夠保障服務供給的數量與質量。

（三）公共服務績效審計覆蓋面小、難度大，缺乏整體規劃

公共服務涉及的范圍大，領域差異大，各行業服務標準、評價依據及制度建設也不盡相同，所以全面引進績效審計比較困難。對公共服務各個領域實施績效審計，進一步增加績效審計的成本，這在很大程度上增加了績效審計工作量，阻礙了審計效率的提升。另外，忽視對公共服務績效審計工作的整體規劃，將很難合理利用有限審計資源達到預期的審計效果。

（四）公共服務績效審計缺乏資金長效投入機制和監管保障

公共服務績效審計監督機制不夠完善。績效審計不僅要作為日常工作，還應該做到對提供公共服務項目的政策要求、計劃編制、資金分配等環節發揮全程監督職能。目前對于公共服務財政資金流向的許多審查流于形式，沒有按照績效審計要求跟蹤到位。有些地區的審計機關只是發揮反饋功能，績效審計報告只重形式，并沒有參與到公共服務資金投入的各個環節。資金來源多樣化，資金投入分散，缺乏長效投入機制，不利于審計部門對資金使用的監管。

（五）公共服務績效審計結果透明性較低

在績效審計覆蓋面有限的情況下，審計部門大多以公告的形式接受監督，這些公告內容比較簡單籠統，導致績效審計結果透明性較差。一方面，審計公告制度缺乏法律支持，審計結果公告的嚴格和穩定還不能完全保證;另一方面，審計公告的具體內容仍然不夠規范，對于公告所帶來的風險，相應的規避機制也還未建立。審查結果公布工作不到位，致使公眾對公共服務財政資金的投入、分配、使用情況不了解，違背了提供公共服務的初衷。

（六）審計人員的數量、人員綜合素質問題

從實際工作來看，我國政府審計工作人員數量難以滿足需求。并且，審計人員精力大多仍放在對合規性和真實性的審計工作上，而對于績效審計工作無暇顧及。與此同時，績效審計除了要求審計人員技術過硬、經驗豐富、具有良好的職業道德，還要求具有創新精神、良好的溝通能力和分析能力，具有多元化、綜合性的知識素養。但是一般對政府審計工作人員的專業素養要求大多僅注重具有財會審計教育背景，而忽視了政府績效審計工作需要復合型人才的要求。

四、 完善公共服務績效審計的對策

我國績效審計的發展歷史較短，即便是現在我們還仍處在一個摸索前進的狀態。依據公共服務績效審計在我國政府工作中的實踐情況，我們應當深入分析公共服務績效審計發展落后的因素，思考和研究推進我國公共服務績效審計應當采取的有力措施。

（一）宣傳推廣公共服務績效審計成功的案例和經驗

績效審計理論成果的研究和實踐是一個持續不斷的過程。各地方政府審計機關有代表性的審計實踐以及各學者的理論研究應在全國范圍內進行宣傳和推廣，應定期組織審計人員進行學習和探討。例如，把典型的公共服務項目資料、項目績效審計結果，建成可供查詢和借鑒的案例庫。深化我國政府人員、社會公眾、審計工作者對于政府績效審計工作的認識和理解，推動公共服務績效審計工作的發展。

（二）完善公共服務績效審計相關法律法規和制度

完善的績效審計法規和制度是開展績效審計工作的基礎。所以要充分認識到我國績效審計法律缺乏的現狀，發現問題并加強績效審計的立法建設，使得在開展公共服務績效審計時有法可依，保證公共服務績效審計在法律框架內進行。另外，加強績效審計質量控制，使得績效評價能夠在法制環境下公開透明，明確績效審計對象、目標、評估與結果運用等準則，確保公共服務項目的有效推進。

（三）實行“審計全覆蓋”，把握審計重點

原則上來說，公共資金、國有資產、國有資源使用在哪，審計工作就應當及時跟進到哪。但公共服務涉及的范圍大，應當對于重點審計項目特別關注、重點審查，關注重點問題的典型性和普遍性，深入分析，有深度、有計劃、有步驟地開展審計工作。在有限的精力和經濟投入的條件下，我們應當對審計資源進行合理配置，節約和高效并重，避免重復審計，把握審計要點和審計頻率。

（四）對公共服務項目資金使用情況及時跟蹤

通過對公共服務項目資金的投入、分配、使用、管理等進行事前、事中和事后跟蹤審計，及時揭露財政資金使用和規范管理等情況。通過公共服務績效審計揭示問題、分析問題，并及時反饋，針對公共財政資金使用過程中存在的問題提出可行的解決方案。通過績效審計監督手段，確保財政資金使用更加高效，提高公共服務的質量，使公共服務供給過程更加規范、高效，從而提高社會公眾對于公共服務的滿意度。

（五）提高公共服務績效審計信息的透明度和利用程度

績效審計信息的合理披露，一方面是對人民群眾的知情權和監督權的保障，另一方面也有利于提升政府部門的威望和公信力。所以審計公告范圍應當進一步擴大，保障公共服務績效審計結果的透明度，發揮審計工作的社會監督職能。而且已獲得的審計信息和結果，對于日后審計工作的開展方向、內容具有重大的指示作用。所以合理利用審計信息，提出改善資金使用公平性的建議，有利于改善政府行為，以實現更高的政府績效審計目標。

（六）提高審計人員專業勝任能力和思想作風

審計人員應當積極學習和掌握新知識新技能，提高業務能力和專業勝任能力以適應時代發展要求。例如審計人員應當學習數理統計知識和計算機信息技術，完善績效審計評價指標體系，加強政府信息化建設，建立審計信息管理系統。可以建立公共服務項目基本情況數據庫，方便審計人員獲取信息，提高工作效率。審計人員還要注重思想和作風建設，強化審計職業道德建設，打造出一支專業能力強、思想覺悟高的政府審計隊伍，改進公共服務績效審計的工作質量。

五、 總結

政府績效審計已經逐步成為世界各國政府審計工作的主流部分，也是我國政府審計工作發展的趨向和落腳點。雖然公共服務績效審計工作在我國的開展并不是一帆風順的，但事物的發展過程中總是存在著曲折和困難。通過對公共服務績效審計在我國發展狀態的研究，找到審計活動開展中的滯后因素并作出改進，從而提高公共服務的公平性和均等性，使之邁入新的工作階段。

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