網(wǎng)絡(luò)輿情對基層政府決策模式的影響研究

李才森

（阜陽師范學院 歷史文化與旅游學院，安徽 阜陽 236037）

一、研究背景

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，許多新現(xiàn)象和新問題相繼出現(xiàn)，事關(guān)公眾切身利益與日常生活，使得公眾對政府工作，特別是對政策制定與執(zhí)行過程日益關(guān)注。以信息化、電子化為主要特征的網(wǎng)絡(luò)新媒體具有更高的公開性、自由性，很大程度上滿足了公眾要求了解政治過程，渴望關(guān)注政策動向的政治訴求。同時，對于政府來說，利用網(wǎng)絡(luò)可以方便、快捷地獲取公眾對某一問題的認知和看法，以此提高公共政策制定過程的科學性與合理性。因此，網(wǎng)絡(luò)日益成為政府和公眾溝通、交流的得力工具。深入剖析網(wǎng)絡(luò)輿情的傳輸機理，有助于提高政府與公眾的溝通效率，促進政府管理的科學化與民主化。

本研究擬以皖北F市縣鄉(xiāng)政府為例，采用訪談和案例研究相結(jié)合的質(zhì)性研究方法，分析網(wǎng)絡(luò)輿情對皖北F市及其所轄縣鄉(xiāng)政府政策決策過程所產(chǎn)生的影響作用，針對性地為基層政府找到引導和利用網(wǎng)絡(luò)輿情的有效對策，為發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情在基層政府公共政策制定和執(zhí)行過程中的應(yīng)有效用提供理論支持。

二、理論基礎(chǔ)

議程設(shè)置是公共政策過程的第一個環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到一項政策的科學制定與有效執(zhí)行。關(guān)于政策議程的研究中，柯布（Cobb）是重要的開拓者，他選擇了多個國家的政策議程設(shè)置過程進行觀察與研究，在分析、比較與綜合的基礎(chǔ)上，將各個國家的政策議程設(shè)置模式分為三種：即外在創(chuàng)始模式、動員模式和內(nèi)在創(chuàng)始模式[1]。其中，外在創(chuàng)始模式中，非政府團體將對某個問題的關(guān)注向公眾擴展，形成公眾議程，以此對決策者形成足夠大的壓力，這種模式多出現(xiàn)在自由、民主和多元化的社會中；動員模式是政府直接創(chuàng)設(shè)問題并努力將問題從正式議程擴展到公眾議程，以動員公眾積極支持新政策；內(nèi)在創(chuàng)始模式與前兩種形成明顯對比，它一般出現(xiàn)在獨裁型政權(quán)中，政策決策者不僅不會顧及公眾的利益要求，還會想辦法把公眾排除在政治和政策過程之外，保證政策議程被嚴格限定在政府機構(gòu)或特定團體內(nèi)部。

受柯布的影響，先后有王紹光（2006）[2]、徐增輝（2009）[3]、劉偉（2012）[4]等學者對中國的議程設(shè)置模式進行類別劃分。王紹光依據(jù)政策議程提出者的身份和公眾參與的程度，將中國公共政策議程設(shè)置模式分為關(guān)門模式、動員模式等六種類型（具體見表1）。其中，關(guān)門模式最為傳統(tǒng)，決策者沒有、或者認為沒有必要爭取公眾的支持；內(nèi)參模式和上書模式比較相似，都是直接向決策者提建議，希望得到?jīng)Q策者賞識，差別在于提建議的主體分別是智囊團和公眾中的個人或小團體；與上述三種模式形成對比的是，動員模式、借力模式和外壓模式傾向于發(fā)動公眾、爭取公眾的支持與廣泛參與。徐增輝把議程設(shè)置模式分為外在壓力型、權(quán)威發(fā)動型與內(nèi)在創(chuàng)始型三種，劉偉同樣把議程設(shè)置歸為三類。分別為傳統(tǒng)的政治權(quán)威主導模式、擴大的精英控制模式和新型的多元主體互動模式。

表1 公共政策議程設(shè)置的模式類型

比較而言，王紹光對中國議程設(shè)置模式的分類標準，更為全面，得到學術(shù)界的廣泛認可。六種政策議程模式在中國的實現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢，較大程度上揭示了中國政治制度的深刻變遷和政治建設(shè)的演變進程。本文將依此理論為基礎(chǔ)開展研究。

三、研究結(jié)論

經(jīng)過案例分析和質(zhì)性訪談，我們發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)輿情對基層政府決策的影響主要體現(xiàn)在對政策議程模式的選擇之上。在理論基礎(chǔ)的框架內(nèi)，我們對研究結(jié)論進行總結(jié)歸納，主要包括以下三個方面：

（一）對政策議程設(shè)置的影響占主導

公共政策過程包括政策議程設(shè)置、政策規(guī)劃、政策決策、政策執(zhí)行和政策評估等五個環(huán)節(jié)。政策議程設(shè)置是公共政策過程的首要環(huán)節(jié)。從現(xiàn)實來看，一個社會公共問題被公眾廣泛關(guān)注并討論，但是如果不能列入執(zhí)政黨和政府的議事日程，就仍然沒有解決的希望。從理論上講，只有設(shè)定了政策議程，才能啟動后續(xù)的政策規(guī)劃、政策決策、政策執(zhí)行和政策評估環(huán)節(jié)。或者說，網(wǎng)絡(luò)輿情是否將對政府決策產(chǎn)生影響，首先取決于輿情內(nèi)容能否進入政策議程環(huán)節(jié)，只有得到政策決策者的關(guān)注，并被順利加入到?jīng)Q策者的議程清單之中，才有解決問題的可能性。

同時，受制于政治體制機制的影響，及政策規(guī)劃和決策工作對專業(yè)性和知識性的極高要求，公眾很難通過網(wǎng)絡(luò)輿情對這兩個環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響。而政策執(zhí)行和政策評估的完成更主要的是基層政府各部門或各層級政府工作人員的日常事務(wù)，也很難有足夠的空間留給公眾參與其中。當然，政策執(zhí)行效果關(guān)系到公眾切身利益，往往會備受公眾關(guān)注，一旦出現(xiàn)公眾難以理解或難以接受的政策效果，便會引發(fā)新一輪的網(wǎng)絡(luò)輿情高潮，帶動政府決策者進行新的議程思考。綜合來看，與公共政策過程中的其他環(huán)節(jié)形成對比的是，網(wǎng)絡(luò)輿情對政策議程設(shè)置的影響占主導地位。

（二）對多種議程設(shè)置模式選擇的不均衡

新媒體的興起，直接推動了信息的快速擴展和廣泛傳播。公眾越來越認識到，他們有能力影響那些關(guān)乎他們的生活質(zhì)量和切身利益的公共政策的制定與執(zhí)行過程。于是，他們不斷地要求，并自我尋找在公共決策過程中表達利益訴求的機會。關(guān)門模式、內(nèi)參模式和上書模式等三種政策議程設(shè)置模式與這種趨勢截然相悖，已不能回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)媒體對公民參與的實踐要求，至少在網(wǎng)絡(luò)輿情的背景下是不再受歡迎的。與之相反的是，公眾參與程度更高的外壓模式、借力模式和動員模式成為可選擇的公眾參與政府決策的方式。我們研究發(fā)現(xiàn)，即便都順應(yīng)了民主化的時代潮流，但是，在網(wǎng)絡(luò)輿情對政府決策影響不斷加大的背景下，這三種模式對政府決策的影響程度也是很不一致的。

1.動員模式仍居主導

不管新媒體的影響范圍有多廣，公眾的維權(quán)意識如何提升，政府作為公共政策決策者的身份不會改變，只有政府才能最終決定一個社會問題能否演變成政策問題，又是否值得政府提出方案加以解決。可以說，在六種議程設(shè)置模式中，動員模式和關(guān)門模式應(yīng)是最主要的兩種，公眾參與程度更高的動員模式無疑比關(guān)門模式更符合時代潮流和時代要求。在動員模式里，政府確定一項議程后，會千方百計讓公眾了解議程內(nèi)容，引起他們的興趣，并最終爭取他們對議程方案的支持與擁護。

這既是民主政治建設(shè)中政策決策者民主意識提升的表現(xiàn)，也是決策者“先發(fā)制人”的工作手段，避免新政策因未經(jīng)社會討論而遭受公眾的廣泛異議。相對于高層政府而言，基層政府管轄范圍小，決策事項相對簡單，這些也是推動基層政府更青睞于動員模式的原因所在。

2.外壓模式逐步興起

外壓模式和上書模式一樣，都由公眾發(fā)起，不同的是，外壓模式的重點不在于“外”，而在于“壓”。在上書模式里，公眾通過講事實、擺道理的方式影響決策者的議程設(shè)置，外壓模式里，也有講事實、擺道理的因素在，但更多地強調(diào)訴諸輿論，爭取大量公眾的支持和響應(yīng)，形成強大的輿論壓力，讓決策者看到形勢的迫切，感受到巨大的公眾力量，迫使他們重視網(wǎng)絡(luò)輿情所反映的社會問題，改變舊的政策議程，形成公眾希望出現(xiàn)的新的政策議程。

外壓模式的不斷興起與我國民主化進程繼續(xù)推進的政治背景有很大關(guān)系，基層政府不僅強調(diào)通過公眾座談會、市長信箱等形式把公眾心聲“請進來”，更希望公眾自己“走進來”，把意見和心聲帶進政府決策過程中來。更可貴的是，相對于上書模式中公眾的“單打獨斗”，外壓模式把公眾的意見進行匯總、整合，更容易引起政府的重視，對政府決策者來說，也可以減少上訪量，節(jié)省工作時間，提高公眾與政府的溝通效率。

3.借力模式偶被選擇

在基層政府，借力模式并不常見。即便是新媒體的出現(xiàn)，也沒能使借力模式對政府決策發(fā)揮更多的作用。與高層政府不同的是，基層政府管轄區(qū)域內(nèi)，智囊團數(shù)量有限，且大多屬于官方、半官方性質(zhì)，他們本身具有足夠的政治資源與文化資源，即使在新媒體未被廣泛使用之前，也可以利用所占有的政治資源和文化資源，表達自己的政治意見。只是作為社會精英的他們，與公眾的利益存在很大差異性，其智囊作用未能充分發(fā)揮的原因，不在于“不能表達”，而是“不想表達”。另外，外壓模式的興起也擠占了借力模式的作用空間，有些公眾意識不到、而智囊力量認為有必要表達的問題，會成為少數(shù)付諸于借力模式的社會問題。但是，在外壓模式下，公眾已經(jīng)成長為自主性很強、維權(quán)意識和能力都初步具備的力量，無需智囊團的組織與調(diào)動便可發(fā)揮作用。因此，可以想見，在外壓模式愈加成熟的背景下，借力模式會越來越不受重視，逐漸式微。

（三）雙向溝通模式的形成

網(wǎng)絡(luò)輿情使政策議程設(shè)置的環(huán)境發(fā)生了深刻變化，傳統(tǒng)議程設(shè)置的線性傳播模式轉(zhuǎn)化為外壓模式與動員模式的交互影響模式。這種雙向溝通模式的內(nèi)在運作機理可以通過圖1得以展示。圖中顯示出，網(wǎng)絡(luò)輿情有政府和公眾兩種信息源，前者自上而下，借助政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、百度新聞等正式渠道把政府已經(jīng)選擇的政策議程傳輸給公眾，使公眾了解政策議程內(nèi)容，提前做好接受政策變革的心理準備，同時，也為了爭取公眾對政策變革的支持，降低變革阻力。后者自下而上，公眾把自己的利益訴求通過個人新媒體客戶端發(fā)表在政府網(wǎng)站的留言板、官方微博的官民互動平臺等正式媒體的特定交流平臺，以獲取政府決策者對相關(guān)問題的直接關(guān)注，或者在新浪微博、天涯論壇等非正式媒體平臺之上表達意見，以引起其他公眾的響應(yīng)，通過“人多力量大”的形式給政府施加壓力，提高政府對相關(guān)問題的重視程度。

兩種不同方向的網(wǎng)絡(luò)輿情傳輸模式并不是絕對孤立的，而是更多地體現(xiàn)為交互、整合狀態(tài)。由政府發(fā)起的輿情流，被公眾關(guān)注后，會被公眾自覺映射到個人和所屬群體之上，把議程內(nèi)容與個人訴求進行對比，選擇或支持、或反對、或局部改進的回應(yīng)態(tài)度，再自下而上傳輸給政策決策者，希望決策者考慮個人要求；反之，發(fā)端于公眾的輿情流，進入政府決策者視野后，也會被結(jié)合政府的政策安排再次考量，或接受，或拒絕，或留存?zhèn)溆茫缓螅侔岩庖姺答伣o公眾。“兩上兩下”的信息傳輸與反饋過程，構(gòu)成一個閉環(huán)的網(wǎng)絡(luò)輿情流動圖譜，揭示了基層政府決策過程中動員模式和外壓模式的有效整合，具有很強的現(xiàn)實解釋力。

在此雙向溝通模式中，新媒體作為網(wǎng)絡(luò)輿情存在的物質(zhì)媒介，起到了至關(guān)重要的作用。甚至可以說，沒有新媒體的存在，網(wǎng)絡(luò)輿情就成了無源之水。同時，有了新媒體的存在，也并不能保證所有的網(wǎng)絡(luò)輿情都能通過圖中的流程圖使公眾議程轉(zhuǎn)變成政府議程，只有少數(shù)公共問題能夠最終進入政府的議題清單，這些問題都是政府與公眾雙向溝通，共同認可的政策問題。

圖1 政策議程設(shè)置雙向溝通模式的運作機理圖示

四、后續(xù)討論

網(wǎng)絡(luò)輿情具有兩面性：既可以幫助政府更便捷、有效地傾聽公眾心聲，了解民情、民意，也可以提高公眾參政議政的積極性，建立政府與公眾之間的良好關(guān)系，提升政治建設(shè)的科學性與民主性。同時，由于新媒體平臺自身的局限性，網(wǎng)絡(luò)信息的虛假性和泛化、大量民意“被代表”等情況，不可避免地干擾政府決策，甚至導致政府決策的失誤。基層政府面對的是最基層、利益要求最廣泛且難以調(diào)和的廣大公眾，更容易受新媒體局限性的影響。

對于基層政府決策者來說，在此背景下，要有效引導和運用網(wǎng)絡(luò)輿情，向從“畏”到“敬”、從“防范”到“引導”、從“應(yīng)對”到“利用”逐步轉(zhuǎn)化[5]，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情在基層政府政策制定和執(zhí)行過程中的應(yīng)有效用，建立基層政府科學決策機制與網(wǎng)絡(luò)輿情的長效互動機制，發(fā)揮其巨大的正面作用，改善基層政府形象，幫助基層政府完善民主政治，維持社會和諧穩(wěn)定。

[1]朱亞鵬.公共政策過程研究：理論與實踐[M].北京：中央編譯出版社，2013：162-164.

[2]王紹光.中國公共政策議程設(shè)置的模式[J].中國社會科 學,2006(5)：87-88.

[3]徐增輝，劉志光.政策議程設(shè)置的途徑分析[J].學術(shù)研究,2009(8)：60-65.

[4]劉偉.論我國政策議程設(shè)置模式的演進與優(yōu)化[J].江蘇行政學院學報,2012(5)：106-112.

[5]李才森，房正宏.網(wǎng)絡(luò)輿情對基層政府公共政策過程的影響——以F市縣鄉(xiāng)政府為例[J].阜陽師范學院學報（社會科學版）,2018(2)：126-129.