PPP項目融資風險分擔方式及流程與優化

蔡艷琳 郭浩

摘要：PPP模式將公共部門政策支持能力與企業私人部門的資金管理模式進行有機結合，有效提高了基礎建設的運營效率與服務質量。PPP模式建設具有建設周期長，融資結構復雜等特點，有效的風險管理成為PPP項目成功的關鍵。

關鍵詞：PPP項目 融資 風險 分擔

PPP模式由各參與合作方共同承擔項目融資相關責任風險，即公私合作模式;隨著我國經濟的快速發展，我國基礎設施如鐵路、公路等的資金短缺對經濟發展形成了制約瓶頸。引入PPP模式能有效解決政府部門資金不足問題，可有效調整投資體制改革與投資主體的多元化。PPP項目融資具有基礎設施與公共事業的特殊性質，較傳統融資模式面臨的風險更大，因此，加強對PPP項目的風險分擔研究具有重要意義。建立PPP項目風險分擔指標體系，降低風險管理成本，在一定程度上補充了現有PPP項目風險問題理論。

一、PPP融資風險模式研究

PPP模式泛指各公私部門為提供公共服務產品而建立的合作關系，其目的是解決當地某些復雜公共社會事業建設問題。PPP模式建立在雙方各自經驗的基礎上，以最好地滿足事先清晰界定的公共需求。PPP模式代表的是完整的公私合作概念，是公共部門與私企為某公用基礎設施建設而達成合作伙伴關系。

國內對PPP項目融資風險研究較晚，主要集中在對PPP項目融資風險因素識別探討及風險分擔模模型方面。目前國內PPP模式融資風險分擔研究主要局限于對國外理論與實踐的探討，對風險分擔機制缺乏系統研究。

PPP模式可充分發揮政府與民營機構各自優勢，充分利用政府部門的遠景規劃能力等優勢，充分利用民營機構的資本實力與管理經驗、從而以更低成本提供公用基礎設施服務。PPP項目具有特許期限的條件優勢，特許期限要考慮按照投資者能收回成本并獲得合理回報。合理的特許期限能對私營部門發揮良好激勵作用。PPP模式具有多個投資主體，各合作方在參與PPP項目合作時會產生不同層次的利益分歧：政府部門注重社會效益，要求公共利益得到相應保障;貸款人希望獲取一定的利息收益;私人部門注重經濟效益，確保從其投資公司公共事業項目中取得穩定的投資回報。只有充分考慮各方利益，才能確保項目正常運作。

PPP模式內在結構相對靈活，可根據項目環境及項目參與者的差異采用不同的組織結構形式，應根據具體的項目確定PPP模式。

PPP模式是政府相關部門與項目私人投資經營者間的相互協調機制，政府相關部門與私人投資方以特許權協議合作，其合作始于項目確認，貫穿于項目建設的全過程。項目論證階段共同參與項目確認，采用融資可能性進行項目評估確認，將風險分配與最有能力承擔的參與方承擔。

二、PPP項目風險分析

PPP項目融資結構較為復雜，在項目建設中存在很多不確定性因素，因其所處環境條件的不確定性不能準確預見的影響因素，可能對投資者造成不同的經濟損失。

PPP融資風險呈現明顯的階段性，基礎設施項目建設中，大量資金用于購買工程設備、建設材料，資金不斷投入，貸款風險隨之加大。在項目運營期，通過項目收益開始償還銀行貸款，從而逐漸降低投資方的風險。

風險分析的方法有很多種，如項目工作結構分解、德爾菲法等。只有認清PPP項目的融資結構形式及項目利益相關者間的關系，在項目進行的不同階段，實施動態持續進行風險分析，才能及時發現問題，順利完成項目建設目標。

PPP模式組織結構與實施過程特點決定其存在很多的風險因素。不同的組織結構，可能面臨的風險也有差異。可根據PPP項目的實際情況，選擇確定該項目可能面臨的關鍵融資風險因素。

政策風險分為涉及政局穩定性及政策法律穩定性兩類。政策風險造成PPP項目失敗的原因可歸結于相關法律及合同環境不夠公開透明，政策風險導致民間資本難以進行預料防范。

經濟風險主要包括項目資本風險、利潤風險等。項目工程建設風險主要表現為延期竣工、項目建設成本超支等情況。項目工程建設風險多存在于項目建設的試生產階段，其意味著項目不能按期投產經營，導致增加貸款利息與項目成本。

三、PPP項目風險分擔方式以及分擔原則

（一）PPP項目風險分擔方式

風險是貫穿工程項目建設全過程的非自然因素，建設項目風險管理的關鍵是確定合理的風險分擔模式。如何實現建設項目參與方的風險合理分擔，對保證PPP模式成功實施十分重要。PPP項目主要風險有政治風險，法律風險，金融風險，不可抗力風險，建設成本風險，市場風險等。應從不同的風險類型確定項目風險分擔方式。

我國對PPP項目下建設項目公共部門的風險分析經驗不足，未真正將PPP模式具備的特點融入到風險分析中，不能將風險分析落實發揮作用。不少地方政府公共部門僅將PPP項目作為解決資金短缺的手段，私營部門將其作為攫取利益的方式，公共部門不會自發承擔部分項目風險，私營部門為獲取更多利益承擔項目所有風險。

PPP項目風險分擔方式主要有政府承擔，私營機構承擔，分別承擔及共同承擔。PPP項目模式下，私營企業作為項目主要承擔主體，應限制風險最大化轉移的現象。政府部門主動承擔項目前運營風險，在相關政策影響下，會增加規劃變更等風險出現率。

私營結構承擔風險多為項目建設及融資階段風險。因私人企業對項目檢測運營過程管控處于相對有利位置，可創建經驗豐富的管理隊伍，對工程質量檢測，運營水平提升等環節風險進行有效控制。

PPP項目管理模式中，存在多種類型風險無法明確，主要根據各方所具備的基本職責決定風險承擔方。導致風險產生的原因可能為政府部門或私營企業行為，如設計變更，建設成本增加，環境風險等，共同承擔風險包括利率變動，通貨膨脹，不可抗因素引起的風險等。可由政府與建設單位雙方分別承擔。

（二）PPT項目風險分擔原則