大興水利樞紐工程移民安置實施工作的實踐與思考

陰奔 王保東 常敬偉 白琳

1 結合實施對調查優缺點分析

按照建設程序，實物調查屬于前期工作階段（可研、初設）內容。實物調查是建設征地移民安置的基礎，在項目實施階段需要根據實物成果進行征地、補償及安置工作。實物成果關系著項目實施的進度，前期工作越完善，考慮內容越多，漏項缺項內容越少，則后續實施階段設計變更越少，項目進展越順利。

1.1 前期實物調查的優點

大興水利樞紐工程前期實物調查工作共分為2個階段，第1階段是可研階段調查工作，縣級政府于2012年4月下達停建通告，4—6月開展調查工作，2013年9月省政府下達停建通告，10—11月進行補充調查，2014年5月政府出函確認；第2階段是初步設計階段，2015年1月到2月，根據初設調整征地范圍后開展補充調查工作，同年9月貴州省發改委審定初設報告。經過分析，本項目前期實物調查的優點如下：（1）調查程序完善。本項目屬于中型水利工程，在實物調查開展前，嚴格執行了調查細則審定→下達省級停建通告→組織調查→成果公示→按照行政區劃確認等程序。（2）編制了調查細則并經市移民局審定。調查細則中規定了調查范圍、內容、方式方法、組織分工及成果匯總等。具有很強的指導意義。（3）調查工作組織有序。業主、政府、設計單位等各部門通力配合，分組較為詳細，各職能機構發揮作用，如主設單位負責技術把關，技術歸口，國土部門負責聯系土地調查，林業部門負責零星樹木調查等。（4）實物調查范圍較大。前期調查時，將線上線下房屋人口全部調查，為規劃設計提供比較完善的本底調查基礎數據。（5）航拍工作。調查前開展航拍工作，形成航拍圖紙，并與建設征地區范圍疊加，形成地物地類圖，方便規劃設計、地類認定、專業項目調查等，同時為后期判斷搶修搶建等行為提供依據。（6）土地到戶。在可研階段將土地分解到戶，方便后續生產安置人口到戶及搬遷人口到戶界定工作。

1.2 實施階段出現的問題

大興水利樞紐工程移民技施設計開始于2016年4月，期間完成了圍堰區、樞紐區和輸配水區征地工作，完成了移民人口界定，實物指標復核等工作。在實施過程中，針對實物調查工作，總結出如下問題。

（1）項目實施間隔時間太長，群眾對實物數量不認可。項目調查時為2013年，實施時為2016年，大部分資金兌付是在2017年，時隔4年時間，加之建設征地區內宣傳情況不到位，群眾對停建通告不理解，抵觸情緒較為嚴重。（2）前期工作曲折推進，導致實施時部分移民干部對項目不認可，產生負面社會影響。前期調查時，為了推進工程進度，先由縣級人民政府下達停建通告，開展調查工作，隨后由貴州省下達停建通告，進行補充調查，最終由政府確認。（3）航拍時機過早。在項目前期，為了更好地推進工作，在業主的協調下，主設單位在縣級停建通告發布后，開展了庫區航拍及解譯工作，形成了地類地形圖，為后續實物調查工作提供依據。但由于省級停建通告在縣級停建通告之后，導致中間出現“空窗期”，為實施階段的搶修搶建判斷工作帶來影響。（4）區縣有新的實施項目，導致無法按照原有調查類型兌付。從項目前期到項目實施時間較長，區縣在其他行業項目實施采用的項目補償標準對本項目沖擊較大，如墳墓、零星樹木的補償類型、標準均發生變化。（5）界樁管理問題。按照規范要求，前期調查時采用的臨時界樁，按照市局要求，主設單位于2016年11月完成永久界樁的布設及移交工作，但由于現場管護不到位，導致部分界樁損毀和丟失，為判定淹沒線及土地征收等現場工作帶來困難。（6）縣級移民管理機構缺乏移民專業人員?？h級移民管理機構是移民工作的實施主體，是根據移民條例等有關規定代表縣人民政府行使管理權的機構。移民工作涉及面廣、時間緊、任務重，要求管理機構人員具備相當的專業素質和豐富的基層經驗，才能在繁重的移民工作中游刃有余。水利樞紐工程往往采用指揮部模式，屬于非常設機構，人員從各個部門抽調，導致干部素質參差不齊，工作中摸著石頭過河，引起較多工作反復，影響工程進度。

1.3 實物調查的思考與總結

通過大興水利樞紐工程技施階段出現的問題，總結了前期實物調查的幾個重點，在以后的水庫實調工作時，揚長避短，更好地推進工作。

（1）水利水電工程受人文、地理等條件的影響，幾乎沒有相同的，水庫移民工作也是如此，每個區縣有各自不同的縣情，在遵循移民條例及各省規定的前提下，具體細節往往不同。需要在工作中在抓住重點堅持原則的前提下，有一定的靈活性。（2）調查程序及結果的合規性很重要。按照國務院令第679號規定，中型以上水庫需要由工程所在省下達停建通告，在省級停建通告下達前已經完成調查的，可在下達后再進行補充調查工作，實物成果由各級政府逐級確認。（3）宣傳事宜。水利水電工程移民工作主要工作對象是人，需要做人的工作。在移民工作中，宣傳工作非常重要，可采取多渠道、多途徑（召開群眾大會、印刷宣傳手冊、宣傳標語等）開展宣傳，宣傳法律法規、安置方案、補償標準等內容，取得群眾認同。（4）在省級停建通告發布后進行航拍工作。移民工作是環環相扣的，如果某一環節提前實施，往往會事倍功半。航拍工作尤其如此，安排過早，在判斷搶栽搶建行為時，無法提供有力證據。此外，航拍圖在解譯后，能用計算機軟件打開并編輯，實施階段工作會比較方便。如本項目前期調查時，將房前屋后零星的耕地亦劃入宅基地（居民地）中，實施中通過對比航拍資料，比較方便地統計出土地面積。（5）組織分工。實物調查涉及面廣，涉及單位多，水利項目尤為如此。在調查前根據調查細則做好分工，明確各調查組調查范圍。建議可分為人房組、土地組、專項組等。在調查時，各項內容需要對照調查表范圍填寫，不允許出現人房表登記土地、專項等情況，以免后續統計時缺項漏項，各組之間加強溝通，確因現場推進出現備注的，需要給有關調查組說明情況。（6）永久臨時界樁成果需要做好檢查驗收及后續維護工作，方便現場判定高程，否則需要請專業測量單位確定現場高程，費時費力。（7）土地分解到戶工作比較重要，安置方案審定后，方便后續開展生產安置人口到戶及擴遷人口到戶工作。在擴遷人口（淹地不淹房）到戶時，可以村民小組為單位，按照耕地損失率從大到小排序確定擴遷人口。（8）調查成果。調查成果分3種：一是按照規范要求逐村組、鄉鎮、區縣等行政單位匯總的需政府確認的數據；二是調查表，以戶為單位，匯總該戶的人口、房屋、土地、附屬設施等內容，逐村組匯總編制成冊。三是對移民戶建立電子檔案，包括掃描后的調查表，調查時的影像資料等內容。上述調查成果，在補償資金兌付過程中，會提高工作效率，方便工作人員查找。（9）縣級移民管理機構可多采取多種方式進行人員培訓交流學習，增加干部的專業知識，使工作事半功倍。管理工作位于整個移民工作的頂端，如果管理卓有成效，會影響建設征地移民安置的安全、進度、質量及成本等因素。比如在省級停建通告前要求主設單位進行航拍，航拍時機提前了，則應在省級停建通告發布后再拍一遍，會產生人員及成本浪費等。

2 兩項目補償標準實施分析

基礎設施項目主要包括交通運輸、機場、港口、橋梁、通訊、水利及城市供排水供氣、供電設施和提供無形產品或服務于科教文衛等部門所需的固定資產，它是一切企業、單位和居民生產經營工作和生活的共同的物質基礎，是城鎮主體設施正常運行的保證，既是物質生產的重要條件也是勞動力再生產的重要條件。由于基礎設施建設特別是重大基礎設施項目關系到國計民生，關系到社會發展，所以我國的基礎設施建設主體一般是政府、央企或國企。項目實施過程中，首當其沖的就是征地拆遷問題。而由于項目任務、實施主體以及建設征地影響對象的不同，導致各類基礎設施建設項目征地補償標準不一致，當在某一行政區域內實施不同類型項目時，這個矛盾尤為突出。隨著社會的發展，建設征地工作已不是單純的征地拆遷工作，更多的是社會穩定問題，如果處理不妥，不但影響工程建設進度，還會影響社會的穩定和發展，妥善解決建設征地工作中的問題意義重大。

玉銅松城際快速干道（以下簡稱快速干道）貫穿兩城區、銅仁高新區、大龍開發區、玉屏縣城和松桃縣城，道路總長116.713 km，設計速度80 km/h，道路寬度30～80 m，主線雙向6～8車道。項目采取EPC+政府購買服務模式進行建設，估算總投資191.5億元，建設期1年，回購期5年。是一條帶動沿線城鄉集群發展、協調發展、一體化發展的便捷、快速通道。該項目是優化銅仁東部片區城市空間布局的重大基礎性、支撐性項目，對推動全市跨越發展、決戰脫貧攻堅、決勝同步小康具有重要的戰略意義。2016年9月30日，銅仁市舉行了快速干道項目開工儀式。

在大興水利樞紐建設征地移民安置過程中，涉及的2個區縣3個鄉鎮（街道）亦在開展快速干道項目的征地拆遷工作。由于2個工程分屬于水利部門和交通部門，導致同一行政區域范圍內出現不同補償標準，造成了工作人員和移民群眾的攀比，對大興水利樞紐工程建設征地工作帶來了沖擊。為了更好的解釋說明兩項工程的補償效果，從大興水利樞紐工程建設征地區選取了6個典型戶并根據其實物指標進行測算，通過分析測算結果，提出對比結論供有關部門決策時參考。

2.1 測算思路及方法

影響移民補償補助費用的因素主要有2個，一個是項目的補償補助標準，另一個是移民戶的實物指標。確定了補償補助費用后，通過分析補償費用得出對比結果。為了方便計算費用，本次測算時，認為所有移民戶的安置方式均為貨幣安置。

確定補償標準。在對比兩項工程的補償補助標準時，為了分析兩者的差別，去掉了標準一致和對結果影響較小的項目，只選取差異較大的項目參與測算。

確定實物指標。移民戶的實物指標確定采用抽樣調查方法，考慮到本次補償成果主要是反映大興水利樞紐工程與快速干道工程征地補償的差異，所以抽樣對象選用大興水利樞紐工程建設征地移民戶。

2.2 確定補償標準

水利水電建設征地移民安置補償標準分為農村部分、城集鎮部分、專業項目部分、庫底清理部分、其他費用和有關稅費。本次對比主要是針對移民戶所獲取的補償補助費用，主要包括人口、房屋、附屬物、裝修、土地、零星樹木和其他補償項目（搬遷補助、不可搬遷附屬設施費、人均基礎設施費、建房困難戶補助、搬遷保險、搬遷獎勵）等內容。

公路征地拆遷補償主要包括征地補償費、拆遷補償費和政策性繳費。與拆遷戶有關的補償補助主要包括人口、房屋、附屬物、房屋裝修、土地、零星樹木、搬遷獎勵等內容。

對比兩項工程的補償標準，占補償費用比重較小的為附屬物、房屋裝修、零星樹木等內容，故在對比時，不考慮上述項目。此外，考慮到大興水利樞紐工程實施時已經按照銅移發〔2016〕4號文件要求執行征地綜合區片地價，與快速干道項目土地補償標準一致，因此，土地補償補助也不參與對比。

綜上，確定參與本次對比的補償補助項目為：人口、房屋和其他補償項目。

2.3 抽樣確定實物指標

大興水利樞紐工程共涉及3個區縣，4個鄉鎮（街道），直接影響人口306戶1 641人，位于樞紐工程建設區和水庫淹沒區，輸配水區沒有直接搬遷人口。樞紐工程建設區和水庫淹沒區涉及的3個鄉鎮（街道），也在同時開展快速干道項目。

為了更好地測算兩項工程的補償費用，準確反映同一移民戶在不同工程中可能得到的補償費用（即假定同一戶既獲得大興水利樞紐工程的補償又獲得快速干道工程的補償），分析了大興水利樞紐工程移民戶的房屋結構、每戶人口數量等因素，其中，磚混結構占房屋總面積的24.03%，磚木為13.22%，土木為1.10%，木結構為54.30%，雜房為7.30%；在306戶中，1～2人戶為39戶，占比為12.5%，3～5人戶為140戶，占比為45.75%，6～8人戶為98戶，占比為32.02%，9人戶以上為29戶，占比為9.47%。

據此，采用立意抽樣法，從大興水利樞紐工程建設征地區選定6戶作為典型戶，每個鄉鎮（街道）2戶，其中磚混結構2戶，磚木結構1戶，木結構3戶；每戶人口分別為1、3、5、7、9、10人。

2.4 測算結果

經過測算，選定的典型戶中，大興水利樞紐工程補償均比快速干道工程高。費用匯總對比見表1。

表1 兩項目補償補助費用匯總對比表 元

經過分析，大興水利樞紐工程補償比快速干道工程高的主要原因在于：大興水利樞紐工程考慮了人均基礎設施費（23 300元/人）、建房困難戶補助（補足人均25 m2磚混）和后期扶持（人均12 000元，分20年發放）。在水利樞紐工程中，人口越多，該戶獲得的補償越高，公路工程則沒有這3項補償。但是在具體實施時，公路工程的業主往往按照房屋面積給予被拆遷戶額外的獎勵，該項費用往往在200～1 000元/m2，加上之后就會超出水利樞紐工程的標準，對水利樞紐建設征地工作沖擊較大。

2.5 思考與總結

2.5.1 水利樞紐與公路工程建設征地的異同

水利樞紐工程建設征地移民安置與公路工程征地拆遷之間有共性也有區別。（1）二者的共性為：征地數量大、農用地占用較多、補償實施難度大、征地強制性高、涉及范圍大協調難度大、投資巨大等。（2）二者的區別為：水利樞紐工程淹沒量大，淹沒對象集中，需要開展安置工作，移民工作的指導性文件為國務院令第679號，往往采用“一庫一策”，補償標準與同流域上下游工程基本保持一致，補償時，不止對實物進行補償，而且考慮移民安置及人均補償；公路工程呈線性征地，涉及區縣多，協調難度大，征地拆遷工作指導文件為《中華人民共和國土地管理法》及各省政府有關國土征地規定，補償標準往往由區縣制定，補償時，主要針對實物進行補償。

2.5.2 與公路工程相比水利樞紐工程補償的優缺點

（1）由于建設征地對象的不同，與公路工程相比，水利樞紐工程建設征地移民安置工作不止對實物進行補償，更多的是考慮移民的搬遷安置和生產安置，為項目制定安置目標，使移民安置后生產生活達到或者超過現有水平。（2）根據有關政策，水利樞紐工程建設征地還有大量的項目和費用按照移民人口進行計算。例如人均基礎設施費、建房困難戶補助以及后期扶持費用等。造成了在房屋的實物財產數量相當的情況下移民戶人口越多，補償費用越高的結果。（3）水利樞紐工程建設征地移民安置補償項目多，屬于系統工程，需要移民干部需要相當的業務素質。如宅基地補償，不是針對實物進行補償，而是將補償費計入人均基礎設施費中統一用于安置點建設（集中安置），只有貨幣安置時才發放給移民個人，這就需要給移民群眾做好宣傳解釋工作。

2.5.3 土地補償分析

實施同地同價政策以來，水利樞紐工程在實施時降低了很多難度。以征收耕地為例，如果按照之前的政策規定，按照耕地年產值的16倍補償，補償標準較低；實施“同地同價”政策之后，補償倍數提到了24倍，補償標準提高了1/2。具體到大興水利樞紐工程，每畝耕地補償補助費提高了約1.3萬元，基本與本區域內交通、電力等工程的補償標準一致，在具體移民征遷工作時推進比較容易。但是，由于水利樞紐工程建設征地移民安置是系統工程，對土地的補償不止是孤立的考慮補償補助費，還與生產安置方式相聯系，提高了補償倍數，還需要考慮生產安置措施費的調整等問題。

3 結語

實踐證明，庫區移民實物指標調查，關系到移民的個人利益、庫區的穩定和工程建設的成效。是移民工作乃至水利水電事業的基礎。大興水利樞紐工程進入實施階段以來，除去專業項目復建等工作，移民工作更多的是圍繞補償搬遷開展的，實物調查成果是補償的基礎，只有做好了實物調查，才能更好地促進項目建設進度。但同時要看到，水利水電工程移民工作是一個系統性的工作，受流域及地域限制，其補償標準和補償項目不能隨意調整，牽一發而動全身。這就對移民工作者提出更高的要求。

通過選擇補償標準，抽樣確定移民戶的實物指標，測算了補償費用，最終得出水利樞紐工程比公路工程建設征地補償補助費用高的結論。水利樞紐工程與公路工程建設征地屬于兩個復雜的系統工程，不能做簡單的對比，此外，由于本次抽取樣本較少，屬于立意抽樣法，測算時，補償標準及補償實物均為主要的項目，得出的結論僅用于宏觀判斷。在水利樞紐工程建設征地移民安置中，還有很多問題需要探索，如實施同地同價政策以后，生產安置方式、生產安置費的確定等。