探索建立預算績效管理項目庫制度

陳少強 李美玲

《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號，以下簡稱“34號文”）下發以來，預算績效管理工作仍然面臨不少問題和挑戰，其中，項目立項依據不足和事前預算績效評估缺失是突出障礙。建立預算績效管理項目庫制度是全面實施預算績效管理的有力抓手，在操作層面切實可行，建議抓緊研究建立此項制度。為此，筆者從制度建設、相關方職責、項目類型、入庫申請和績效評價、項目庫管理和應用等方面提出具體建議。

項目庫制度是全面實施預算績效管理的有力抓手

全面實施預算績效管理推而不動，客觀上與其基礎工作不到位有關。作者認為，凡事預則立，不預則廢，建立預算績效管理項目庫制度有利于從機制上確保項目立項依據充分、減少預算編制談判成本、防止項目和預算相脫節、細化項目支出標準和保障項目預算執行順暢，是破解當下全面實施預算績效管理痛點的良藥。

（一）確保項目立項依據充分

預算績效事前評估首要任務是解決項目立項依據不充分的問題。在傳統預算管理模式下，部門和單位的項目經簡單描述后就進入財政部門的預算評審程序。由于時間緊、信息不對稱等原因，財政部門發現項目預算評審難度很大。通過建立預算績效管理項目庫制度，各部門和預算單位必須在申報環節就項目立項的必要性、可行性和緊迫性做出充分說明，否則其入庫項目就不能納入預算績效管理項目庫，這樣可以避免將矛盾后移，解決過去項目立項中的目標不清晰、內容粗放、決策隨意等問題，降低事前預算績效評價的不確定性風險。

（二）減少預算編制談判成本

在傳統的預算編制模式下，財政部門和部門預算單位在“二上二下”環節通常都需要花費大量時間就預算編制進行談判，財政部門經常要對幾十家乃至上百家部門預算單位的項目預算進行審核，在預算編制時間有限的情況下，各方的談判成本高企。有時候地方財政局長親自就某一個項目的預算進行決策，局長干了科長的活，崗位職能錯位現象明顯。對于財政部門而言，除了要說明政府收入有限之外，還要拿出更多調整預算的理由，這無疑大大增加了財政部門的“痛苦指數”。財政部門經常感到是一對多、單打獨斗，在預算環節處于矛盾的“風口浪尖”，吃力不討好是家常便飯。通過建立預算績效管理項目庫制度，各預算單位對部門預算編制依據進行充分說明，并且項目預算要經過財政部門或者委托的第三方績效評估程序。通過這種機制化的安排，分散了預算評審的矛盾和風險，降低了各方工作量，減少了預算談判成本。

（三）防止項目和預算相脫節

在傳統的預算管理模式下，部門和單位較多關心本部門和單位的事業發展，至于預算的事情則交由財政部門處理；而財政部門則較多關心預算，而對于部門單位的發展關心較少，由此造成項目和預算的脫節。在預算績效管理項目庫制度框架下，各部門和單位在編制項目立項規劃時，要說明實現項目績效所必須的預算資金來源、預算編制依據，預算思維倒逼各部門和單位關心預算的可獲得性和預算來源的充足性。對于財政部門而言，項目庫制度也有助于樹立全行業發展思維，克服“就預算論預算”的本位論傾向，即財政部門通過關注各項目的規劃、預算、績效等全套流程，在工作層面真正緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局。總之，通過建立預算績效管理項目庫制度，實現政府各部門和單位的協調聯動，保障項目和預算的有效匹配。

（四）細化項目預算支出標準

項目支出標準缺失是全面實施預算績效管理工作的一大痛點，建立預算績效管理項目庫制度不能完全解決這一問題，但通過各部門和單位縱向和橫向對比，努力細化接近真實水平的項目支出標準，在一定程度上緩解項目預算支出標準不足的難題。

（五）保障項目預算執行順暢

在以往項目預算執行過程中，執行進度不暢或預算調整時有發生。通過建立預算績效管理項目庫制度，納入預算的項目都經過了層層篩選，入庫項目質量將得以提升，將有利于保障項目預算順利實施。

建立預算績效管理項目庫制度切實可行

建立預算績效管理項目庫制度符合形勢發展需要，與現行政策規定相符，實施阻力相對較小，技術方案成熟，并且有可供借鑒的經驗，在操作上切實可行。

（一）滿足形勢所需

2019年是我國大規模減稅降費之年，政府過緊日子成為一種新常態。在財力有限的情況下，政府要保障那些最需要保障的項目。通過建立預算績效管理項目庫制度，篩選出最好的、最需要的項目，將有利于充分發揮政府項目預算資金的乘數效應。

（二）符合規定要求

《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3號）、《財政部關于加強和改進中央部門項目支出預算管理的通知》（財預〔2015〕82號）、《國家發展改革委關于加強政府投資項目儲備編制三年滾動投資計劃的通知》（發改投資〔2015〕2463號）等文件均提到了建立項目庫問題。34號文沒有直接要求各地建立預算績效管理項目庫制度，但要求各地區分解細化各項工作要求，加快預算績效管理信息化建設，打破“信息孤島”和“數據煙囪”。建立預算績效管理項目庫制度與34號文精神不違背；相反，這一制度有助于促進各級政府和各部門各單位的業務、財務、資產等信息互聯互通。

（三）實施阻力較小

相對于其他預算績效管理改革舉措而言，建立預算績效管理項目庫制度的阻力相對較小。

對財政部門而言，通過制度化的項目庫制度設計，減少財政部門一對多的談判壓力，保障項目入庫評審的公正客觀性，因而受到財政部門的歡迎。

建立預算績效管理項目庫制度也符合主管部門和預算單位的利益：一是減少預算績效管理風險。在推行預算績效管理的環境下，各部門和預算單位也有提高預算績效的內在動力，適度的項目預算于部門和預算單位都有利，這是因為，如果項目預算申請少，則不能完成項目進度任務；如果預算和部門預算資金多，則會導致資金沉淀，影響項目執行進度。二是有效解決時間不匹配的問題。實際工作中，預算編報工作和行政事業單位年度工作規劃時間往往是不匹配的，預算編制通常在8—9月份啟動，而下年的工作計劃和任務一般在11—12月份確定。由于財政部門預算編制時間和預算部門單位的實際工作計劃存在時間上的偏差，部門和單位預算人員有時憑借經驗編造預算，導致項目預算執行缺乏可操作性。通過開放式項目立項和預算績效評審程序，各部門和預算單位能夠結合實際早做準備，提高預算編制效率。

對于政府主管領導而言，通過建立預算績效管理項目庫制度，提高預算管理透明度，降低項目預算編制和執行風險，提高政府治理能力。

（四）技術方案成熟

在當前國家大力發展互聯網、大數據、人工智能、物聯網、5G 技術等的背景下，我國相關技術已取得突飛猛進的成就，建立預算績效管理項目庫制度有雄厚的技術支撐，在技術方案選擇方面并無障礙。

（五）有現實的案例

我國廣東省佛山市南海區和中山市、內蒙古自治區錫林郭勒盟、上海市、河北省、河南省焦作市等地已經出臺了類似的預算績效管理項目庫制度（如財政中期規劃項目庫等），或者開發了預算績效管理項目庫信息系統，初步取得了不錯的效果，這些地方的經驗可供國內其他地區借鑒。

圖/新華社

建立預算績效管理項目庫制度的要點

建議以落實34號文精神為契機，抓緊建立預算績效管理項目庫制度，特別是要對制度建設、相關方職責、項目庫類型、入庫項目申請和項目績效評價、項目庫的管理和應用等事項做出說明。

（一）出臺相關制度

建立預算績效管理項目庫屬于一級政府事權，可以在中央政府或者省級政府層面對預算績效管理項目庫制度做出規定，也可以在地方本級政府層面出臺相關制度，但文件出臺應是黨委政府層級而非財政部門層級，這樣便于得到各部門和預算單位的支持和配合。預算績效管理項目庫的制度可以分為一般性的制度規定，以及特定管理辦法，如《項目庫評審專家管理辦法》《項目庫應用考核辦法》以及《項目庫項目調整退出辦法》等。

（二）相關方的職責

預算單位：按照規定程序及時做好項目的入庫申報；根據預算單位情況及時對庫內出現變動因素的項目提出變更或者退庫申請。

主管部門：編制本部門重大項目的中期發展規劃，匯總下屬各預算單位的入庫申請。

財政部門：負責預算績效項目庫的管理；擬定并上報預算績效管理項目庫制度；組織和監督各預算單位和主管部門開展預算績效管理項目庫的日常工作；組織第三方對入庫項目進行績效評價。

第三方機構：接受政府部門委托，做好盡職調查和評估。

（三）入庫項目類型

按照主體劃分，入庫項目可以分為預算單位項目庫、主管部門項目庫和預算績效管理項目庫，經評審通過的項目納入預算項目庫管理。未納入預算項目庫的項目，財政部門原則上不再安排預算。

按照內容劃分，項目庫中的項目支出一般不包括人員、公用經費等基本支出，僅指政府項目支出，具體可為三類：一是政策類項目，即未來3年按照政策要求每年都安排的項目；二是常規類項目，即預算單位和部門為履行職能在未來3年每年都安排的項目；三是臨時類項目，即近期內可能開展的特定項目。各地可根據實際對入庫項目類型可以進一步細分。

按照資金類型劃分，預算績效管理項目庫涉及政府的四本預算，可相應按照預算類型進行分類。

（四）項目入庫申請

項目入庫流程：首先是財政部門通知各部門和預算單位做好入庫申請的準備工作，其次是各部門和預算單位根據要求提供相關材料，再由財政部門組織第三方進行評審，并將評審結果反饋給各部門和預算單位。

一定限額以上的擬入庫項目要求的材料包括：項目立項說明，立項必要性（國家文件、領導批示等）、績效目標合理性、實施方案可行性、資金來源合規性、預算編制合理性等，是否有第三方機構的評估報告，預算單位和部門的自評表及承諾書等。一定限額以下的項目則要求提供有關說明。

項目入庫管理申請時間：建立開放式的項目入庫申請和維護制度，這樣便于各主管部門和預算單位早做準備。在項目編制前的一段時間，項目入庫暫停開放，防止突擊入庫，確保已入預算績效管理項目庫的順利審核。

（五）入庫績效評價

項目入庫評價由財政部門組織第三方機構進行評估。為保障評估的中立客觀性，可考慮讓具有政府背景的科研院所或者有經驗的智庫類咨詢機構優先參與。

項目入庫績效評價的三大標準：一是資源配置標準，項目能夠為完成政府政策目標而確定的輕重緩急次序相一致；二是預算控制標準，便于控制預算成本和有效管理財政風險；三是公共服務標準，入庫項目能夠在現有資源內提供最佳公共服務。

項目入庫績效評價打分的若干原則。項目入庫要堅持問題和目標導向，具體打分可借鑒歐盟、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織和國家共同開發的PEFA（Public Expenditure and Financial Accountability）評估框架的經驗，績效評估要基于證據鏈（包括過程證據鏈、標準證據鏈和程序證據鏈等），盡量減少和避免主觀判斷。按照區域而非絕對值的原則來打分，對于不適用和不使用的情形要做備注說明。從多維度對項目進行評估，每個維度要進行評分，評分要根據指標對項目風險的影響分為最弱評分法（前提是最弱環節的評分將會產生“木桶效應”和導致“一票否決”，因而評分以最小得分為基準）和平均法（某一維度指標得分不會顯著影響其他維度的得分，指標得分關聯度不大，可按照平均分打分）兩類。

（六）項目庫的管理

根據項目類型的不同，項目庫的管理可以分為相對固定管理模式和滾動管理模式。相對固定管理模式針對政策類項目和常規性項目。相對固定期限一般設為3年，第1年、第2年和第3年的預算都要進行評審，入庫項目在3年內不再實施預算績效評估，第4年后由部門和預算單位重新組織申報和評估，這樣便于減少績效管理的成本。滾動管理模式針對臨時性項目，項目實施時間相對不確定，只是預計在3年內可能實施。在實施預算績效管理項目庫評審的初期，評審的時間建議適當延長，以保障項目預算審核的合理性、有效性和公正性。

各部門和預算單位要及時對項目庫變動情況進行反饋，告知本級財政部門，并提出相應的處理申請。

（七）項目庫的應用

預算績效管理項目庫制度是預算編制和執行的依據，沒有納入項目庫的項目不能撥付預算資金。因臨時情況需要進行預算撥付的，需要按照程序納入項目庫，經評審通過后方可納入預算。

預算績效管理項目庫制度可以作為部門和單位預算績效管理評估的依據，績效評價結果與部門預算單位領導人、相關負責人和工作人員的工作業績和職務晉升掛鉤，以構建激勵相容的預算績效管理制度。

從財政與國家治理的角度來看，預算績效管理項目庫制度也可以反映財政治理的狀況，為上級政府和本級政府評估和優化財政治理提供實踐基礎。

（八）其他注意事項

預算績效管理項目庫的有關信息要與財政、財務、資產、負債、會計管理等信息的實時共享，通過項目信息之間進行比對，有效反映政府預算績效管理真實狀況。對于涉及公共安全類的項目，要予以說明。