聚焦真問題，提升企業營商環境

張俊偉

伴隨著市場化改革的進程，有關營商環境的話題在我國一直存在，目前又成為熱點話題被廣泛討論。對此，需要洞悉營商環境話題背后的真問題，標本兼治。

當前有關營商環境的熱點話題

上世紀九十年代，社會關注的焦點是私營經濟的合法性問題，是企業自主經營權問題，是改善中小企業經營環境問題。本世紀前十年，我國經濟運行環境相對寬松，市場供需兩旺，企業對經濟運行滿意度較高；即便如此，有關企業營商環境的爭論和抱怨也沒有完全消停。突出表現就是，民營經濟對市場準入難和“融資難”“融資貴”問題的抱怨。以市場準入為例，早在2003年10月，《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》就明確提出：“大力發展和積極引導非公有制經濟”“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規為禁止進入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”。2005年11月發布的《國務院鼓勵支持非公有制經濟發展的若干意見》（也就是人們常提到的“舊‘非公經濟36條’”）也明確指出：“在投資核準、融資服務、財稅政策、土地使用、對外貿易和經濟技術合作等方面，對非公有制企業與其他所有制企業一視同仁，實行同等待遇”；“允許外資進入的行業和領域，也允許國內非公有資本進入，并放寬股權比例限制等方面的條件”；“允許非公有資本進入壟斷行業和領域”；“允許非公有資本進入公用事業和基礎設施領域”；“允許非公有資本進入社會事業領域”；“允許非公有資本進入金融服務業”等。但在現實生活中，民營企業普遍反映地方政府在“招商引資”過程中明顯偏向于招攬國有企業；民營經濟要進入采掘、能源、鋼鐵、有色、城市公用設施、銀行、保險等國有經濟主導的產業領域，普遍會遭遇有形或無形的準入門檻，以至于民營企業家形象地將其稱作市場準入遭遇了“玻璃門”“旋轉門”和“彈簧門”。

十八大以后，伴隨著經濟運行步入“新常態”，我國經濟增速出現階段性下降，經濟結構發生階段性變化，經濟金融風險呈現多發高發態勢。民營經濟普遍反映發展遇到了“市場的冰山”“融資的高山”和“轉型的火山”。在此背景下，企業營商環境的話題再次引發全社會關注。目前，有關企業營商環境的話題熱點主要有：

一是市場競爭激烈，企業盈利水平低。以電梯行業為例，當前國內70%的市場份額被外資品牌廠商占領，15%的市場份額被國內最大的10個民族品牌廠商占領，最后15%的市場份額則由其余600多家民族電梯廠商瓜分（李稻葵，2019）。過多的市場參與者、過于分散的市場結構，導致電梯市場滑向了“紅海競爭”，企業以成本價甚至低于成本的價格搶奪市場，導致全行業處于微利狀態，最終受影響的則是企業發展后勁和產業競爭力。

二是上下游產業經營狀況分化，下游產業利潤空間受到擠壓。如表1所示，從2012年—2016年，我國采掘業、原材料工業、加工工業物價指數呈階梯狀分布，這表明越是到產業下游，通貨緊縮壓力越小。與此相對應，由于上游產品價格下跌幅度更大，下游企業的經營狀況相對較好。但到2016年后，由于供給側結構性改革快速推進等原因，情況出現了逆轉：上游產業價格上漲幅度明顯超出下游，并且越是處在基礎地位，價格上漲幅度越大。受到原材料、人力成本上升和市場競爭的雙重壓力，下游企業反映經營困難也就不足為奇了。

三是競爭優勢發生變化，中小企業生存壓力加大。主要表現在：在過去多數年份，大、中、小型企業盈利變化基本同步，但小型企業盈利增長狀況要好于中型企業，而中型企業盈利狀況又好于大型企業。但2016年以來，情況卻發生了逆轉變化，如表2所示，大型企業、中型企業盈利增長明顯超出中小型企業，甚至出現了大型企業盈利增長而中小型企業盈利下降的“零和”局面。

四是“融資難”“融資貴”問題有所抬頭。中小企業“融資難”“融資貴”是個老話題。面對中小微企業巨大的貸款需求和互聯網技術快速發展帶來的發展潛力，影子銀行業務、互聯網金融業務在前些年快速發展起來。上述業務創新在一定程度上滿足了中小微企業的資金需求，但也存在諸多經營亂象，蘊含著較大的金融風險。隨著政府監管力度的加強，特別是2017年以后政府把工作重心放到防范和化解金融風險、“去杠桿”上，上述金融創新工具受到集中整治，影子銀行業務大量“回表”，互聯網信貸平臺（像P2P等）集中爆倉，直接沖擊到針對中小企業的融資業務。在上述背景下，中小企業普遍感到“融資難”“融資貴”也就在所難免了。

五是執法力度明顯加強，部分企業守法成本提高。近年來，在污染治理、食品藥品質量、安全生產等領域執法力度明顯加強，那些技術、管理、資金條件較差的企業（特別是中小企業）普遍感覺法律遵從成本顯著提高。有些企業雖然經過努力，也難以逃脫被勒令“停業整頓”等處境。中美商會《2019中國商務環境調查報告》顯示，被調查企業普遍把“對監管的解讀不一致，法律法規不清晰和執法不一致”看作是最嚴重的商業挑戰；國內企業家也有感嘆：“任性執法”“運動式執法”是企業最突出的經營負擔。類似的，近年來政府多次出臺減稅措施，但在收入增長乏力、財政收支平衡壓力加劇的背景下推行“減稅”，必然會在實施層面上伴隨著稅收征管力度的加強。這就使既有的“放水養魚”的種種做法暴露出來并得到糾正，結果導致部分企業稅費負擔上升。

表1 不同產業部門產品出廠價格指數（上年為100）

表2 不同規模工業企業利潤增長情況

六是快速的政策變化加劇了預期不確定性。近年來，我國出臺了一系列旨在促進產業結構優化升級的產業政策。但政策承諾嚴肅性不足，穩定性不夠；隨著時間的推移，政策效力逐漸下降。這就為相關企業開展長期決策增添了不確定性。不僅如此，鼓勵新產業、新企業發展的許多做法，往往是以侵害傳統產業、在位企業的合法經濟利益為代價的，比如在政府采購中強制用新能源汽車取代傳統能源汽車等。國人熟悉政府政策的演變規律，對此已經習以為常，但外資企業卻無法接受，明確表示這違反了公平競爭的精神，并將其視作企業營商環境“惡化”的重要標志。國內大型調查也顯示：政策連續性是民營企業家眼中影響經商環境的最主要因素之一。

七是政府主動服務不夠，企業獲得感不足。近年來，政府著力推動“放、管、服”改革，在簡政放權、簡化行政審批方面取得顯著進展，企業確實感覺辦證方便，政府辦事效率提高了。但在準入之后的投資、運營環節，企業仍需要與供水、供電、供氣、銀行等部門溝通銜接，企業仍需要為此付出大量的時間和精力。這自然影響到企業對改革的獲得感。

營商環境話題背后的真問題

在營商環境話題的背后，隱藏的是下面幾個深層次矛盾：

一是市場機制作用發揮不充分，經濟運行成本高。市場競爭過度是產業結構不合理、產業集中度偏低的外在表現。從產品生命周期的角度分析產業組織結構變動，在產品成長階段，由于市場快速增長，會吸引更多企業參與進來，從而導致產業集中度下降；而到了產品成熟階段，隨著市場增速放緩，則會出現企業并購和企業退出大量增加的現象，導致產業集中度再度上升。由于從工業化中期發展階段步入工業化后期發展階段，近年來我國主導產業更替、經濟結構調整的趨勢十分明顯。先是在“次貸危機”影響下，珠三角、長三角民營企業進行過一輪結構調整；隨后，在政府的強力推動下，上游產業也借助“去產能”開展了結構調整；而上游產業的結構調整又把下游產業結構調整滯后的問題暴露了出來。推動企業兼并重組已經說了很多年，為什么進展如此緩慢？原因不外乎如下幾個：（1）國有資本管理體制尚未完全理順，政府管理重心由“管企業”轉向“管資本”尚未完成。相應地，優化國有資本布局、完善國有（控股）企業法人治理結構落后于現實需要。一些企業即便淪為“僵尸企業”，也仍然難以退出；（2）市場體系不完善，金融服務實體能力嚴重不足。特別是金融市場發展滯后，制約了資產重組和企業兼并活動。在產能大量閑置的背景下，企業的發展思路仍然被鋪攤子、上新項目所主導；（3）社會信用體系不健全，交易成本高居不下。由于企業財務信息普遍失真，企業收購方很難準確判斷被收購企業的市場價值；被收購方則不愿接受股票資產作為支付手段。即便最終達成交易、被收購企業的企業主獲得了現金，由于自身學識、能力的制約以及全社會誠信意識缺失，原來的企業主也很難把資金投入到新興領域和新興企業當中。投資渠道的狹窄反過來又抑制了企業主動退出的積極性；（4）逆向激勵帶來幻覺，拖延了行動。企業經營遇到困難，向政府反映并要求政府協助解決本身“無可厚非”。但政府每次都以積極的姿態對企業要求做出全面回應，就造成了政府“不僅會幫助企業解決困難，而且能解決一切困難”的印象。結果，在“減稅降費”“補貼出口”“刺激消費”的喧囂聲中，全社會形成了“遇到困難找市長”的氛圍，大家普遍生存在幻覺里，最終拖延了真問題的解決。

二是政府治理遭遇“轉型陣痛”。“人口紅利”的消失使轉變發展方式、優化存量資本結構的意義凸現出來。但優化存量資本結構的過程本質上是“分散探索”“反復試錯”的過程，只能借助市場機制予以解決。讓市場機制充分發揮作用，正是“放、管、服”改革背后的基本邏輯。以“管”為例，其著眼點就是通過將政府管理從“事前審批”為主轉向“事中監管”為主，來建立法治、透明、可預期的市場環境，從而為市場主體發揮積極性和創造性創造更加廣闊的空間。我國是政府主導型市場經濟國家，規范經濟行為的諸多法律法規都是由政府主導制定的。這樣做的優點是方便靈活、反應迅速，但也存在明顯的缺點。具體如：專業團體參與不足、被管理者意見吸收不充分、過分遷就管理者的利益等。像審批事項過多、審批時間過長、行為規范過于苛刻，處罰手段多樣、執法彈性大等。在政府紀律松弛的條件下，企業可以通過“找關系”來緩解上述矛盾；但在“依法治國”、強化“問責”的背景下，上述矛盾便凸現出來。再加上全社會高度重視環境治理和污染防治、食品藥品安全、安全生產等問題（而上述問題恰恰是中小企業的痛點），便出現了各級政府層層加碼、“擰緊”政策螺絲的現象，從而放大了上述矛盾。在此背景下，部分地區、部分行業執法檢查明顯增多，要求整改力度明顯加大。相關企業即便投入大量資金和人力從事整改，也可能仍然達不到監管要求。這也從一個側面顯示：目前企業守法成本提高在很大程度上是在償還過去監管松懈的舊賬，是“事前審批”模式向“事中、事后監管”模式轉型的陣痛。

強調市場機制在資源配置中發揮決定性作用，并沒有否認政府干預和產業政策的意義。近年來，我國出臺了一系列產業政策以支持新興戰略性產業的發展。但在政策操作層面也遇到一系列問題，具體如：政府選擇和市場選擇發生偏離、政策承諾過多而難以完全兌現、企業借助政策“套利”獲取不當利益、扶持新產品新技術導致競爭不公平、非經濟手段的使用加劇了政企不分等。上述問題的產生，很大程度上是以“產業”為基礎設計產業政策的結果。事實上，社會分工的發展已經深刻地重構了產業面貌：一方面，企業業務向核心能力聚焦，出現了一些大型企業在生產高精尖產品（如軍工產品）的同時還生產大眾消費品（如汽車）甚至時尚類產品（如服飾、游艇等）的現象；另一方面，高附加值生產活動和低附加值生產活動相分離，形成了“一流企業作平臺（標準）、二流企業作專利、三流企業作產品”的分工新格局。在這種背景下，政府要支持新興產業的發展，已不必要、也不可能完全基于“產業”標準來開展政策設計。至于企業反映的與城市供水、供氣、供電等公司“打交道難”的問題，其深層次原因仍然是政府監管嚴重缺位的問題，只有通過轉變政府職能才能徹底予以解決。

三是中小企業服務嚴重缺位。

2002年頒布實施的《中華人民共和國中小企業法》，明確規定了我國扶持中小企業發展的基本政策。毋庸諱言，政府工作仍存在較大差距。以金融服務為例。在傳統金融業態的市場框架下，要解決中小（微）企業“融資難”“融資貴”問題，基本思路是發展中小銀行體系和信貸擔保體系。1995年開始實施的《中華人民共和國商業銀行法》明確規定：只要具備一定經營管理條件、達到最低資本金要求，就可以提出設立商業銀行（或分支機構）的申請，經人民銀行審查批準后，設立商業銀行（或分支機構）。事實上，在有形門檻之外還須跨越更高的無形門檻。各地雖然成立了政策性擔保公司，但其業務主要聚焦于政府性項目上，再加上擔保業務有限，普通中小企業很難享受到相關服務。不得已，廣大中小企業只能靠相互擔保、高息貸款和民間借貸取暖。這種局面在經濟繁榮時期尚可勉強維持，遇到經濟下行和外部沖擊，其潛在風險便集中爆發，最終形成銀行、擔保公司和中小企業“三輸”的局面。

2012年前后，依托金融創新滿足中小企業融資需求的理念流行開來。一方面，大量資金從銀行“出表”，以信托投資、委托貸款的方式滿足特定客戶（當然也包括中小企業）的資金需求。據測算，從2012年到2016年，我國廣義影子銀行規模從30.77萬億元增長到95.94萬億元，增長了2倍多（任澤平，2017）。另一方面，互聯網金融、P2P業務快速發展起來。2016年，P2P平臺貸款成交2.8萬億元，年末貸款規模達到1.21萬億元，已大大超過全國小貸行業的貸款余額。但是，在金融監管嚴重缺位的條件下開展金融創新蘊含著巨大的金融風險。正像前面提到的那樣，隨著近年來政府加強金融監管力度，銀行表外業務紛紛“回表”，而P2P平臺則集中爆倉。就這樣，即便經過了十多年的努力，服務中小企業的金融架構始終沒有建立起來。

標本兼治，提升企業營商環境

近年來，政府高度重視改善企業營商環境。今年的政府工作報告更是開辟專門章節部署改善企業營商環境問題。我們要加快經濟體制改革的步伐，在落實中央重大決策的過程中著力推動深層次矛盾的解決，使企業營商環境得到質的提升。

一是疏通市場退出通道，提高市場機制運行效率。（1）加快社會誠信體系建設。要加強對社會失信人員的懲戒機制，改變法院判決“執行難”問題，在全社會形成誠實守信的氛圍；（2）疏通市場退出通道。要強化債務約束，支持通過債務重組、債轉股、破產清算等手段化解、處置不良債權；要強化社會保障兜底職能，完善再就業服務，推動“僵尸企業”盡快退出市場；（3）規范發展股權投資市場。要嚴厲打擊會計信息造假、市場操縱和內部交易行為，充分發揮股權投資在企業兼并重組，盤活存量資產中的積極作用。

二是改善對小微型企業的金融服務。（1）近期內，要完善不良貸款處置和責任追究制度，適當提高不良資產容忍度，激發大銀行服務小微企業的積極性，確保完成今年的小額貸款增長指標；要鼓勵銀行開展小微企業金融服務創新（如大銀行從小銀行手中打包購買“小額貸款”、利用大數據、云計算乃至AI技術拓展中小企業貸款業務等）；要開通創業板，鼓勵發展股權融資、風險投資，發展中小企業股權融資；要支持設立政策性貸款擔保機構，為中小微企業提供融資支持；（2）中長期內，與監管能力提升相適應，要進一步放開市場準入，支持互聯網金融發展，支持中小銀行、社區銀行發展，加強政策性貸款擔保體系建設，以更好地滿足小微型企業的金融需求。

三是推進減稅降費，降低企業經營成本。（1）降低企業社保成本。在近期內，應增加對貧困省份的轉移支付力度，把企業承擔的基本養老金繳納比率統一降低到16%。中長期內，應在提高社保資金管理水平和精算平衡的基礎上，進一步優化社保基金繳納比例，把明顯偏高的社保繳費降下來；（2）落實稅收減免政策。在去年個稅改革的基礎上，今年國務院又出臺了一系列稅收減免措施，力度之大遠遠超出社會預期。要按照中央統一部署扎實推進各項工作，切實把減稅工作做實做好；（3）降低公用事業收費，改善公用企業服務。要落實好國務院出臺的有關降低資訊費、電費以及其他公用事業收費的相關規定。水、電、氣、通訊等公用設施多屬于自然壟斷行業。要加快構建自然壟斷行業監管制度，切實加強對公用事業的監管，將合理定價、改善服務質量納入機制化、規范化管理軌道，避免“一事一議”決策的主觀隨意性。

四是提高政府管理法治化水平，降低市場不確定性。（1）進一步提高政策的科學性和民主化程度。要組織力量，對現有市場監管政策進行梳理，優化監管標準，壓縮行政執法自由裁量權；要加強對新出臺措施的論證和設計，充分聽取專業團體、相關當事人意見；要合理確定政策目標，重大政策措施涉及政府投入的，應明確資金需求量并確保資金來源，以避免出現“財力不夠，行政干預來湊”的現象，從而堵住政府微觀行政干預（回歸）的后門，為建立透明、法治、可預期的市場環境創造有利條件；要完善重大政策中期評估、反饋機制，及時修正政策設計中的缺陷；（2）推動產業政策“升級”。應按照提高透明度、擴大開放性和保持競爭中性的原則，推動我國產業政策從基于產業分析向基于產業鏈分析、產業平臺分析和產業生態圈分析轉型，從扶持新興產業、振興夕陽產業向創造公平競爭環境、鼓勵研發和支持產業平臺建設轉型，從層層篩選扶持對象、對優勝者“錦上添花”向提供普惠型激勵和為小微企業“雪中送炭”轉型，以明顯提高政策效果。（3）推動依法施政、依法治國。要抓住當前機構改革的難得機遇，全面推廣“兩隨機、一公開”行政執法體制改革；要堅持依法行政，把監管工作的重心放到“合規監管”和“過程管理”上，適當提高對經濟運行結果（如經濟增速、污染物排放）的“容忍度”，避免因要求過高、過急而沖擊企業正常的經營活動。

五是全面落實《中小企業法》，完善中小企業服務。（1）完善相關機構和網絡建設。縣級以上各級政府應普遍設立中小企業促進局；各級人大常委會也應設立中小企業委員會，對《中小企業法》的貫徹實施情況進行監督指導；要支持商會、協會等市場中介組織健康發展；（2）加快“互聯網+”政務建設步伐。要將建設虛擬的“電子政務廳”與建設實體化的“一站式審批（服務）大廳”有機結合起來，進一步提高政府審批效率；要推動政府服務關口前移，為企業提供專業化、個性化的服務（如政策動態、市場信息、法律稅務咨詢等）；（3）要結合地區特點，建立公共研發、信息平臺，為地區特色經濟發展助力。