把握“一帶一路”新機遇 打造西部開放新引擎

本刊記者 張 倪

受訪者

劉云中 國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部第二研究室主任、研究員

陳 耀 中國社會科學院工業經濟研究所研究員、中國區域經濟學會副理事長

肖金成 中國宏觀經濟研究院研究員、中國區域經濟學會副理事長

世紀之交的1 9 9 9年，黨中央啟動了西部大開發戰略。2019年，我們迎來了西部大開發戰略二十周年。

3月19日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第七次會議并發表重要講話。會議審議通過了《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》。

會議指出，推進西部大開發形成新格局，要圍繞抓重點、補短板、強弱項，更加注重抓好大保護，從中華民族長遠利益考慮，把生態環境保護放到重要位置，堅持走生態優先、綠色發展的新路子。

會議強調，要更加注重抓好大開放，發揮共建“一帶一路”的引領帶動怍用，加快建設內外通道和區域性樞紐，完善基礎設施網絡，提高對外開放和外向型經濟發展水平。要更加注重推動高質量發展，貫徹落實新發展理念，深化供給側結構性改革，促進西部地區經濟社會發展與人口、資源、環境相協調。

在全面推進現代化建設的新時代，我國西部地區既面臨著加快新舊動能轉換、推動高質量發展的巨大壓力，同時也迎來了國家向西開放、推動內陸地區開放、“一帶一路”倡議等新機遇。

站在二十年的發展關口，回首看，西部大開發戰略的發展成效與現狀如何？西部大開發戰略推進過程中經歷了怎樣的挑戰？面對新時代、新趨勢、新要求，西部地區應如何更好地運用“一帶一路”倡議帶來的歷史新機遇，打造東中西互動、南北方共贏、境內外攜手合作的西部開發開放新格局？

西部大開發戰略二十年成就斐然，基礎設施、生態工程建設是最大亮點

我國西部地區，包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內蒙古、廣西等12個省（區、市），國土面積686.7萬平方公里，占全國的71.5%。

西部地區地域遼闊，人口眾多，自然資源豐富，發展潛力巨大，是我國的生態屏障和資源保障之所在，在全國發展格局中具有極其重要的戰略地位。但長期以來，受交通等基礎設施建設滯后、生態環境脆弱性明顯等多種因素制約，西部地區發展水平相對較低。

20世紀70年代末期，國家開始實施向東部沿海地區傾斜的區域非均衡發展戰略。“六五”（1981—1985年）計劃明確指出：要積極利用沿海地區的現有基礎，充分發揮其優勢，帶動內地經濟進一步發展。“七五”（1986—1990年）計劃又明確按東部—中部—西部的順序安排發展重點，沿海要“加速發展”，中部要“有重點地發展”，西部則應“做好進一步開發的準備”。

1988年，鄧小平提出了“兩個大局”戰略構想。一個大局就是沿海地區加快對外開放，較快地先發展起來，中西部地區要顧全這個大局；另一個大局就是當沿海地區發展到一定時期，要拿出更多的力量幫助中西部地區加快發展，東部沿海地區也要服從這個大局。

到20世紀90年代，隨著社會主義市場經濟體制建設的深入推進，各種生產要素向東部沿海地區集中，東部沿海地區發展進一步加快，地區發展差距特別是東西差距進一步拉大，由此引發了一系列區域矛盾和問題。

1999年6月9日，時任中共中央總書記江澤民在西安提出，加快中西部地區發展步伐的條件已經具備，時機已經成熟。要抓住時機，著手實施西部大開發戰略。同年9月，中共十五屆四中全會正式提出“國家要實施西部大開發戰略”，并強調：“實施西部大開發戰略、加快中西部地區發展，關系經濟發展、民族團結、社會穩定，關系地區協調發展和最終實現共同富裕，是實現第三步戰略目標的重大舉措”。

2000年1月，國務院決定成立西部地區開發領導小組，西部大開發戰略正式啟動實施。同年10月，國務院在《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》中提出，“力爭用5到10年時間，使西部地區基礎設施和生態環境建設取得突破性進展，西部開發有一個良好的開局，到21世紀中葉，要將西部地區建成一個經濟繁榮、社會進步、生活安定、民族團結、山川秀美的新西部”。

2010年，國務院發布了《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》，提出到2020年，西部地區基礎設施更加完善，現代產業體系基本形成，建成國家重要的能源基地、資源深加工基地、裝備制造業基地和戰略性新興產業基地，綜合經濟實力進一步增強；生態環境惡化趨勢得到遏制，基本公共服務能力與東部地區差距明顯縮小；人民生活水平和質量大幅提升，基本實現全面建設小康社會奮斗目標。自2000年黨中央、國務院做出實施西部大開發戰略重大決策部署以來，國務院已先后批復實施了“十一五”“十二五”“十三五”三個西部大開發五年規劃，為從宏觀層面加強對西部大開發工作的統籌引導發揮了重要指導作用。

“毫無疑問，西部大開發戰略對我國西部地區經濟建設的帶動作用是巨大的。其中最值得稱道的是基礎設施建設、生態工程建設和城鎮化與城市的發展。” 中國社會科學院工業經濟研究所研究員、中國區域經濟學會副理事長陳耀日前在接受《中國發展觀察》采訪時表示，基礎設施條件的變化，可以說是西部大開發最大的成就，不僅改善了西部地區人民的生存條件，也為未來的發展奠定了基礎。

中國宏觀經濟研究院研究員、中國區域經濟學會副理事會長肖金成評價認為，西部大開發戰略的實施，較好地扭轉了東西部地區區域發展差距不斷拉大的趨勢，這種把落后地區發展上升到國家戰略的高度，并通過國家的政策、資金、項目加上其他地區政府和企業的共同參與來推動落后地區發展、以縮小區域差距的嘗試，在實踐上和理論上都是區域發展領域的重大創新。

國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部第二研究室主任、研究員劉云中也表達了類似觀點。在接受采訪期間，他向《中國發展觀察》記者提供了2000年～2018年我國西部地區的地區生產總值占全國比重表（見表）。“我們看到，從2000年到2018年，比重看上去變化不大，但是這個穩定的比例其實是來得非常不容易的。”

劉云中分析指出，首先，西部地區自身的發展條件和基礎都比較欠缺，起點相對較低，能保持較高的經濟增速實屬不易；其次，經受了外部經濟的巨大沖擊，國際金融危機之后，原材料、能源價格大幅波動，價格下降很大，西部地區正是原材料和能源資源及相關產業都很富集的地區，西部地區的經濟發展受到很大的沖擊；此外，最近十多年來，中國和全球經濟都經歷了巨大的結構調整和技術更新，這樣的變革對于市場結構、人才和信息資源的要求都很高，東部沿海地區享有這方面的先發優勢，西部地區在克服了很多不利條件后，仍然取得了較好的經濟增長。

短板與挑戰：人才資源流失短缺問題突出

誠然，西部大開發戰略實施以來，西部地區發展環境逐步得到改善，經濟發展速度加快，經濟發展水平增強，與東部沿海地區的發展差距趨于縮小。但在戰略推進過程中，也確實暴露出了一些問題與短板。

表1：2000年～2018年我國西部地區的地區生產總值占全國比重表

一是投資回收壓力大。肖金成表示，西部地區基礎設施建設的確成就斐然，令世人矚目。但隨之而來的投資回收壓力也會越來越大，除國家投資之外，還有為數不少的銀行貸款、建設債券、各類基金，都需要地方政府和交通企業按照借款合同予以償還。“一般來講，隨著交通條件的改善，會帶來經濟的繁榮，基礎設施投資回收不成問題。但是，西部地區地域遼闊，多數地區地廣人稀，路多不一定車多，車多不一定人多，機場多不一定航線多。當然，可以通過提高收費來解決，但提高收費標準會提高企業的經營成本，成本的提高則會影響企業的市場競爭力”。

二是存在部分污染伴隨產業轉移而轉移。劉云中指出，西部大開發戰略實施過程中，由于沒有全面及時地采用新型環保技術，導致了部分污染的轉移。

三是人才資源短缺。在采訪中，劉云中和陳耀均強調，由于西部地區總體發展水平仍與東部地區有較大差距，公共服務水平也還遠遠低于東部，因此，至今仍未形成人才資源和優質要素資本向西部轉移的雙向流動格局。特別是人才資源短缺問題，可以說是當前西部地區發展的最大短板。

四是資金外流。肖金成認為，造成東西部地區發展差距的一個重要因素就是西部地區金融市場發育不成熟，致使資金效益較低，資金大量外流。金融發展和經濟發展是相輔相成的關系。西部地區的發展離不開產業，但西部本地發展動力又不足，因此迫切需要改善投資環境，通過吸引外地、聚集本地的經濟要素，使其迅速發展起來，并帶動周邊地區發展。未來，西部必須要有本地的政策性和商業性金融機構，就像深圳有招商銀行，浦東有浦發銀行，西部地區也應積極尋找自己的深圳與浦東。

五是培育新經濟增長極效果不明顯。肖金成直言，西部地區已經設立的幾個邊境經濟合作區，目前發展都不是很理想。比如云南的河口、瑞麗，廣西的東興，新疆的博樂，內蒙古的滿洲里。邊境經濟合作區的建設初衷，是通過利用與相鄰國家的地緣優勢進行發展，但到目前為止，在已設立的邊境經濟合作區中，我們尚未發現任何一個具有強有力的區域帶動作用。這其中最大的問題就是缺乏體制創新。

六是西部地區人民生活水準和收入增長還比較慢。劉云中表示，相對于投資的增速來看，投資帶來人們生活水準和收入增長還存在較長的時滯。

七是西部地區內部經濟發展出現分化。陳耀指出，近年來，我國西南和西北地區經濟增長分化現象很顯著。在供給側結構性改革全面深入推進的背景下，西北地區，如甘肅、內蒙古等地區長期依靠能源及礦產資源消耗驅動增長的動力正在衰退，經濟增長規模和速度均持續下滑。尤其是甘肅，由于多年來始終未找到合適的發力點，目前已成為我國人均GDP最低的省份；相反，西南地區，如貴州、重慶、云南等地區加快推動生態優勢向發展優勢轉變，加速培育新經濟業態等，取得了較快的增長速度和較高的經濟增長貢獻。在陳耀看來，今后西部地區應該將整體發展重心放在縮小人均GDP與東部地區的差距、公共服務水平的提高，以及人民生活水平的提高上。

“一帶一路”助力西部地區走向開放前沿

作為西部大開發戰略的第一階梯，陜西西安可以說是戰略推進的橋頭堡。但后來，重慶、四川成都卻成了西部大開發的熱點。也有觀點認為，西部地區未來的發展核心應在于甘肅、貴州兩省的崛起。

綜合來看，新時期西部開發戰略核心及其未來的關鍵發力點，究竟應落在哪兒？

陳耀認為，成渝城市群和關中平原城市群作為西部地區兩大“領頭羊”的地位將不會動搖。同時，一些省（區、市）有望成為西部地區新的發力點，比如貴州和廣西。

貴州的交通基礎條件較好，現已成為僅次于成渝的區域性樞紐。目前貴州已實現縣縣通高速，這對于90%都是山區的一個西南省份來說是非常不易的。同時，近年來，貴州的大數據產業發展態勢非常好。今后西部地區在加快新經濟培育和創新方面，貴州將會成為領跑者。

作為我國西部地區唯一一個既沿海又沿邊的省區，近年來，廣西的對外開放也迎來了不少新機遇。其中最重要的要屬陸海大通道的建設。陸海大通道，是依托廣西作為陸海匯聚點的獨特優勢，以西部地區經廣西出海出邊大通道為主軸，向北連通陸上絲綢之路經濟帶、向南銜接21世紀海上絲綢之路, 是有效貫通“一帶”和“一路”的國際陸海貿易新通道。陸海大通道的建設，將為西部地區更好地利用國際國內兩種資源、兩個市場拓展新的空間。目前，廣西還在積極對接粵港澳大灣區建設，實行“東融、南向、西和、北拓”策略。未來，廣西將成為我國與東盟合作的前沿陣地，其發展前景十分看好。

劉云中表示，作為國家中心城市的西安，同樣也是西部大開發戰略的重要支點。他認為，今后要發揮好西安作為國家中心城市的重要地位與作用，應從以下三方面入手：第一，構建全方位的對外開放格局，從經濟產業的合作走向文化、教育、醫療、國際事務等全方面的開放合作；第二，發揮現有的科教優勢、軍工優勢，搞好科教創新和產業創新的結合、軍民融合發展；第三，搞好生態環保和國家交通樞紐的建設，尤其是要搞好航空樞紐、鐵路樞紐的連接。

在劉云中看來，西部大開發是西部整體發展的戰略，包括廣大西北和西南地區，都是很重要的地區。在西部大開發戰略中，需要明確一些重要的戰略地區和戰略支點，其中，城市群和都市圈就是戰略支點，這既包括西安、蘭州，也包括成都和重慶，也有以貴陽、昆明、烏魯木齊、銀川等省會城市為中心的都市圈，并不應僅局限于一兩個超大城市。

陳耀強調，在“一帶一路”倡議助力下，西部地區將迎來更多歷史新機遇。他表示，“一帶一路”國際合作的深入推進，以及重大交通、信息等基礎設施的完善，讓西部地區正在從長期以來的區位末梢走向對外開放的前沿。在“一帶一路”助力下，今后西部地區的經濟發展模式將發生改變。即，要逐步擺脫對國家政策的依賴，通過開放培育形成內生增長動力。

“如果說，此前西部大開發戰略主要圍繞自身發展環境建設完成了階段性的開發目標，奠定了良好的發展基礎和經濟條件，那么新時期，在全面推進‘一帶一路’國際合作的大背景下，西部地區應從過去以內部發展環境建設為主逐漸轉移到內外兼顧上來，并以更有力的措施推動對外開放，著力匯聚國內外經濟要素，盤活西部地區各種資源，激發新的發展活力。”陳耀建議，未來，西部地區應搶抓和利用好內外部環境發生深刻變化的新機遇，依托固有的自然生態、人文旅游資源、能源礦產資源、勞動力及土地資源等條件，加快吸引凝聚人才、資金和技術等先進經濟要素，形成能夠促進新舊動能轉換的新優勢，確保與東部沿海等發達地區同步轉換發展動能，推動形成具有西部特色的高質量發展新態勢。

具體而言，可從三個方面重點發力：一是通道經濟。圍繞新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴和孟中印緬等六大國際經濟合作走廊，推動西部地區聯通周邊國家的跨地區和跨國家的重大交通等基礎設施互聯互通建設，為西部地區的優質資源“走出去”帶來更多新機遇。二是國際產能合作。西部地區現有的傳統產業，比如資源依賴型的重化工產業等，可以通過“一帶一路”加強與沿線國家（特別是發展中國家）的合作，對其起到帶動作用，沿線許多發展中國家對我國傳統基礎性產業的需求還是比較迫切的。此外，西部地區還可以與沿線國家開展經濟技術合作、共建產業園區等，將“引進來”與“走出去”并舉。三是生態保護。越是開放，就越要加強生態環保意識。“一帶一路”倡議也將助力西部地區在“生態優先、綠色發展”方面取得新的突破。

肖金成補充強調，新時期，西部地區對沿邊經濟帶也要加強重視。沿邊經濟帶涉及到廣西、云南、西藏、新疆、甘肅、內蒙古六個省（區）。邊疆地區戰略地位非常重要，多數又是少數民族地區和貧困地區。所謂沿邊經濟帶，雖然沿邊境線延伸，但并非只包括邊境縣鄉，而是以沿邊地州為基本單元，以地州中心城市為節點的經濟帶。以地州中心城市為節點，也是以地州中心城市發展為重點，通過中心城市的發展帶動邊疆地區的發展。

“我們奉行睦鄰友好的外交政策，但睦鄰、安鄰、富鄰必須以安邊、固邊、富邊為前提，固邊也要以富邊為前提。如何富邊，當然要發展產業。通過發展邊疆地區的中心城市，吸引產業聚集，才能實現富裕邊疆的目標。由邊疆地區的一個個城市構成的沿邊經濟帶既是固邊的堡壘，更是開放合作的平臺。西部地區的革命老區、少數民族地區、邊疆地區、貧困地區等發展基礎非常薄弱，應通過優化空間開發格局，舉全國之力建設沿邊經濟帶，使邊疆地區的人民富裕起來，帶動周邊國家相鄰地區的人民富裕起來。”肖金成說。