基于地理國情數據的城市職住平衡引導對策方法研究

楊旭東，楊伯鋼，劉博文，王淼，黃迎春，林靜靜

(1.北京市測繪設計研究院，北京 100038； 2.城市空間信息工程北京市重點實驗室，北京 100038；3.北京中色地科測繪有限公司，北京 101304)

1 引 言

就業與居住是構成城市土地利用的兩大基本要素，二者的空間關系又在很大程度上決定了城市交通的特征與效率[1]。因而如何合理地進行就業與居住的用地安排就成為城市規劃的一個核心且永久的課題。“就業—居住平衡”(Jobs—Housing Balance)是就業和居住空間關系的一種理想模型，是西方規劃師在與“城市病”做斗爭的過程中逐步形成的一種規劃理念。理念最早來源于霍華德“田園城市”中居住與就業相互臨近、平衡發展的思想[2]，其基本內涵指在某一給定的地域范圍內就業人口數量與就業崗位的數量大體相當，大部分居民可以就近工作[3～6]，從而減少通勤出行的距離、時耗與機動車的使用率，達到減少交通擁堵的目的[7]。相對于國外較多的理論研究，國內有關職住關系的研究更多集中在實證研究層面。目前絕大多數對中國城市職住分離狀況的實證研究，主要是對通勤時間、通勤距離以及其他社會經濟屬性指標進行測度，數據基礎主要來自居民調查問卷和手機大數據等[8～17]。

伴隨著市場化的改革，中國的許多大城市出現就業與居住的空間分離現象，交通擁堵和空氣污染加劇現象也伴隨發生。職住分離現象還導致社會成本增加。以北京市為例，2016年相關統計數據顯示，北京市每年因交通擁堵導致的人均成本超過 8 717元，成為因交通擁堵損失最大的城市；而北京市每天有超過180萬人上班距離超過80 km，對于這些人每天上下班的路程都不亞于一次“長征”；高峰時段每出行1小時就有30分鐘耗費在嚴重的堵車上，通勤族每月因擁堵造成的時間成本近千元。職住失衡必然引發大規模、長距離、潮汐式的通勤交通需求，進而加劇早晚高峰時段的交通擁堵。職住平衡理念作為解決城市交通問題的重要途徑而被引入到大城市的發展策略中。

2 研究內容與目標

職住平衡是跟城市的空間結構與功能布局密不可分的一種動態的相對穩定的狀態。一方面，“職住平衡”并沒有一個標準的定義；另一方面，影響“職住平衡”穩態的因子也因地而異。對于不同的城市，首先應從現狀著手，摸清“家底”，明確人口分布、產業結構、建筑規模、城市基礎設施及配套服務等情況。同時在此基礎上，結合職住平衡結果指標體系和先行指標體系，完成“城市職住檢查報告”，作為后續規劃的依據和引導。

基于地理國情數據，研究分析城市關于人口、房屋、產業、用地、交通、基礎設施和生態等基礎現狀，開展職住平衡狀態的測算分析、專題圖繪制及相關對策研究等工作，綜合分析城市平衡穩態結構，為城市的建設現狀和可能出現的問題提出應對策略，從而支持規劃決策。

綜上，以北京市地理國情現勢性數據為基礎，提供全方位多角度的城市現狀分析，并利用科學合理的分析評價指標體系評判現狀、描繪未來。

3 總體研究思路與方法

本研究基于地理國情現勢性數據，結合精確到樓棟的經濟普查及人口普查結果，對城市現狀進行分析評價，并提出相應建議與策略，引導城市職住平衡。總體研究思路如圖1所示：

圖1 總體研究思路

3.1 城市基礎現狀分析

對城市的人口狀況、房屋現狀、產業狀況、用地現狀、交通現狀、市政基礎設施現狀、公共服務設施現狀以及生態環境現狀等進行統計分析。

(1)人口狀況

人口狀況主要包括人口數量以及人口密度。結合人口普查結果，分區域統計城市外來人口數量、戶籍人口數量、常住人口數量。利用地理國情數據行政區面積，統計出分區域人口密度。

(2)房屋現狀

基于地理國情專題數據(單體建筑專題)，統計出城市范圍內不同區域的住宅、公共建筑、工業倉儲、農業建筑以及其他建筑的數量和每種類型的占比。

(3)產業現狀

結合經濟普查數據，分區域統計城市范圍內產業單位數量、從業人員數量、營業收入、人均營業收入以及地均營業收入。

(4)用地現狀

分區域統計城市范圍內城鎮建設用地、村鎮建設用地、非建設用地、區域交通設施用地、區域公用設施用地以及其他用地的面積和每類用地的占比。

(5)交通現狀

利用地理國情交通類數據，分區域統計城市范圍內鐵路長度；地鐵長度、地鐵站點個數以及 500 m、1 000 m、2 000 m的服務半徑；軌道交通車輛段數量及面積；不同類型道路長度及人均道路長度；橋梁、交通場站、公交站點個數及面積；城市規劃道路實施情況，包括已實施、部分實施和未實施的長度及數量。

(6)市政基礎設施現狀

市政基礎設施統計包括供水、供電、供熱等其他服務建筑及附屬設施和雨水、污水、固體廢棄物等環境處理建筑及附屬設施的兩類單體建筑。利用地理國情單體建筑專題數據，分區域統計范圍內基礎設施建筑量、占地面積以及建筑面積。

(7)公共服務設施現狀

公共服務設施包括學校、醫院、社會福利機構、文化服務、體育活動場所、公園、廣場等。利用地理國情相關地理單元數據，分區域統計范圍內每類公共服務設施的數量。

(8)生態環境現狀

生態環境包括：水域、綠地、公園、廣場以及揚塵地表等。利用地理國情水域、林草覆蓋、公園、廣場、碾壓踩踏地表、人工堆掘地、荒漠與裸露地表等國情覆蓋要素數據來分區域統計水域面積、人均水域(覆蓋)面積、綠地面積、林地面積、草地面積、人均綠地面積、公園和廣場的數量、公園和廣場的面積、揚塵地表的面積及其面積占比。

3.2 職住平衡評價數據測算

基于地理國情數據，結合精確到樓棟的經濟普查及人口普查結果，對所在城市的街道及鄉鎮尺度下職住平衡的情況進行測度，重在構建反映居住與就業實質性匹配的“職住空間匹配指數”。

從不同的內容與角度分析現狀；對空間布局進行整體分析，弄清城市空間要素關系；對不同的結果指標進行分析評價，反映職住平衡現狀；對不同的先行指標進行分析評價，為城市職住平衡的規劃管理提供直接依據，也可為將來的職住平衡作出判斷和預警。具體的評價內容與指標如表1所示：

(1)結果指標

就業—居住人口比：即區域范圍內，就業崗位數量與居住人口數量之比。

就業—家庭比：是指在一定的地域范圍內就業崗位數與居住家庭數量之比，一般取標準值為0.6～0.8。

職住建筑規模比：是指城鄉建設用地內產業建筑與居住建筑的比例關系。

職住空間匹配指數：職住空間匹配指數(SMI)可以衡量地區的職住空間匹配情況，SMI值越小，表明職住空間越平衡；SMI值越大，則表示職住空間不匹配現象越嚴重。其計算公式為：

其中，E和P分別代表研究區域內(各街道)的就業人數和總人口數，和代表局部單元(各鄉鎮)i內的就業人數和總人口數，n為局部單元的數量。

(2)先行指標

人口：人口規模與城市發展的區域經濟基礎、地理位置和建設條件、現狀特點等密切相關[18]。結合人口普查數據，根據常住人口規模調控目標和就業人口規模調控目標，調整人口空間分布，優化人口結構，制定科學合理的公共服務政策，發揮公共服務導向對人口結構的調節作用。

產業：利用地理國情數據中的工礦企業，結合經濟普查與人口普查數據，根據區域內營業收入計算人均營業收入，在一定程度上可了解該區域產業層次與結構，對此制定相應辦法使其經濟發展、功能完善、環境改善、基礎設施跟進以及軟環境優化。

產業用地比：利用地理國情中的工礦企業、居住小區、單體建筑專題等數據，結合經濟普查與人口普查數據計算當前該區域產業用地面積占比與居住用地的面積占比，將產業用地和居住用地比與規劃目標進行比較，找出差距，并在未來進行產業用地或居住用地的發展建設。

交通設施比：利用地理國情數據中的道路數據，計算當前交通設施比例，并將其與總體規劃目標進行比較，補足缺口。

綠地比：利用地理國情數據計算綠地植被面積覆蓋度，將其與城市總體規劃進行對比，若有缺口，在以后的城市建設中應提高綠化水平。

路網密度：利用地理國情數據中的道路數據，計算當前區域路網密度，并與該城市總體規劃中的路網密度對比，得出是否需要加強發展交通建設。

教育：利用地理國情數據中的學校以及單體建筑專題中的教育數據，結合該區域人口數量，計算該區域內教育設施的人均占地面積，并將其與該城市公共設施規劃規范進行對比，得出該城市的教育設施人均用地是否低于城市公共設施規劃規范的國家標準，若低于標準，應著重加強教育資源相對薄弱區域的建設并合理分配教育資源，縮小教育服務水平差距，促進教育資源優質均衡配置。

醫療衛生：利用地理國情數據中的單位院落圖層中的醫院數據、單體建筑專題中的醫療衛生數據，結合該區域人口數量，計算該區域內醫療衛生設施的人均占地面積，并將其與該城市公共設施規劃規范進行對比，得出該城市的醫療衛生設施人均用地是否低于城市公共設施規劃規范的國家標準，若低于標準，應加強優質醫療衛生資源在薄弱地區和重點領域的配置，穩步提升整體醫療衛生服務水平。教育設施和醫療衛生設施等城市基礎設施配置用地可以引導人口隨功能轉移，實現新城宜居宜業、職住平衡[19]。

文化服務：利用地理國情數據中地理單元中的自然文化保護區、自然文化遺產以及單體建筑專題中的文化娛樂數據，結合該區域人口數量，計算該區域內文化服務設施的人均占地面積，并將其與該城市公共設施規劃規范進行對比，得出該城市的文化服務設施人均用地是否低于城市公共設施規劃規范的國家標準，若低于標準，應加強文化服務設施建設，提高基本公共文化服務標準化、均等化、社會化和數字化水平。

3.3 專題圖繪制

專題圖較其他表現形式具有更加直觀、表現力強、易于理解的優勢，它發揮著展示、指導、輔助規劃、說明、記載的作用，集宣傳性與實用性于一體，是一種非常好的形式和載體。專題地圖使用的程度在一定程度上反映了一個社會的文明程度。利用ArcGIS軟件，根據測算結果繪制專題圖，進行形象化、符號化展示。總體流程見圖2，專題圖樣圖如圖3所示：

圖2 專題圖制作總體流程

圖3 專題圖樣圖

3.4 對策研究

從人口規劃、產業布局、房屋建設、交通發展、基礎設施配置等方面研究城市職住平衡引導對策，探討改善其空間差異性的有效發展及規劃策略，使政策與發展時序有效結合，實現該城市的產城融合和職住平衡。

人口規劃：從人口空間分布、人口結構進行分析。根據需要，制定科學合理的公共服務政策，優化人口結構、發揮公共服務導向對人口結構的調節作用。

產業布局：從產業結構、就業崗位規模進行深入分析，得出該城市就業政策是否需要完善，提出居住用地布局如何調整優化，如何完善公共服務設施，擴大公共綠地，促進職住平衡，改善人居環境。

房屋建設：從房屋整體空間布局進行分析，發現該區域是否有公房違規轉租及群租、私搭亂建等問題，對于在公房管理措施、提升房屋利用質量與效率、租賃性質住房發展等方面提出一些建議。

交通發展：從道路布局與空間分布進行整體分析，從如何發展交通設施建設、提高智能交通管理水平、提高現有停車設施利用效率、因地制宜開展停車場建設、綜合整治道路空間、改善步行和自行車出行環境以及減少職住空間的交通通勤時間和成本等各方面提出建設性意見，實現職住平衡。

基礎設施配置：從區域內基礎設施的布局與空間分布進行整體分析，圍繞交通廊道和大容量公交換乘節點，對于如何提高基本公共文化服務標準化、均等化、社會化和數字化水平，強化居住用地投放與就業崗位集中，建設能夠就近工作、居住、生活的城市組團等各方面提出建設性意見。

4 結 論

目前，全國許多的城市都存在職住不平衡的現象，在全國各地高房價的背景下，產生了鐘擺式的潮汐交通，逐步形成了“大城市病”。本文深入挖掘了地理國情數據的潛能，利用地理國情部分圖層的數據進行深度統計分析，制定了一整套基于地理國情數據的城市職住平衡引導對策方法，并將該方法運用到北京城市副中心中，產生了一定的影響。該方法所用的指標明確，數據測算合理，評價客觀，對策有針對性，對于其他城市的職住平衡分析起到指導作用。