創新“1234” 助推鄉村振興
——衢州市柯城區推出“農村宅基地‘三權分置’+共享民宿”模式

□ 衢州市自然資源和規劃局柯城分局 寧楠楠 周林芳 陳亞紅

2 018 年以來，衢州市自然資源和規劃局柯城分局在適度放活宅基地使用權和農民房屋所有權政策方面進行了有益探索：創新“1234”工作法開展了農村宅基地“三權分置”改革，通過盤活存量閑置宅基地及地上房屋，在所有權、資格權不變的前提下適當用活使用權，用于民宿開發、旅游配套等，改變了農村宅基地長期閑置、不能流轉的問題，也為農旅項目開發、激活鄉村新產業、新業態、新動能提供了政策支撐。截至當前，柯城區已在全市率先發放農村宅基地“三權分置”不動產權證書，5戶農戶和2家承租方分別獲得了“農村宅基地資格權/房屋所有權”證和“農村宅基地使用權/房屋使用權”證，打消了農民關于農村宅基地、農房權屬的憂慮，為農民和村集體獲得宅基地和農房產權性收益打開了通道，也為留住外來社會資本開辟了新的途徑。

“1”：開辟一套新系統

▲衢州市柯城區首家村民宿集——滑鼠森林之家

委托第三方研發宅基地“三權分置”登記系統。系統包含兩個子模塊，即：“宅基地資格權及租賃權”信息管理模塊和“租賃權抵押”登記信息管理模塊，分別受理農村宅基地“三權分置”登記申請和宅基地使用權/房屋使用權抵押。一是登記申請。在合法取得農村“房地一體”不動產權證書的前提下，產權人（農戶）及承租方可申請辦理宅基地“三權分置”登記。系統將自動識別并抓取“房地一體”不動產權證信息，在提交材料并明確宅基地使用權（地上房屋使用權）流轉方式、流轉價格、流轉合同、流轉時間和申請理由后，統一受理農村宅基地“三權分置”登記。申請通過后，村集體、農戶和承租方將分別獲得“農村宅基地所有權”證書、“農村宅基地資格權/房屋所有權”證書和“農村宅基地使用權/房屋使用權”證。二是產權抵押。經農戶同意，承租人可憑“農村宅基地使用權/房屋使用權”證及其它證明材料，向銀行提出抵押融資申請，并經過宅基地“三權分置”登記系統受理。新系統的研發和使用，提高了登記和管理的水平和效率，為下一步常態化、規范化推進農村宅基地“三權分置”改革打下基礎。

“2”：首創兩大新舉措

衢州市自然資源和規劃局柯城分局在全省率先落實農村宅基地及住房“部分流轉部分自用”政策，率先推出“宅基地‘三權分置’+共享民宿集”模式，助推鄉村振興。一是在全省率先落實農村宅基地及住房“部分流轉部分自用”政策。在柯城區九華鄉開展試點工作中，由村集體向村民統一流轉閑置宅基地及地上房屋（可部分村民自用，部分流轉），用于文旅開發等項目。改變了以往只能“整地流轉、整房出租”的農村宅基地“三權分置”改革模式，讓更多閑置宅基地和農房“活”起來，釋放最大改革紅利。二是在全省率先推出“宅基地‘三權分置’+共享民宿”模式。按照“融入農民、帶動農民、改變農民”的新理念，發動村民騰出閑置農房，交由專業公司以統一品牌對小、微和分散的閑置農房進行建設、運營，通過“村民宿集”產品帶動鄉村美麗幸福產業發展，實現民宿和鄉村的共生共融。以柯城區首家“村民宿集”滑鼠森林之家為例，該項目率先取得農村宅基地“三權分置”登記證，分別由村民持有“宅基地資格權/房屋所有權”證，投資方持有“宅基地使用權/房屋使用權”證，村委會持有宅基地所有權證，從法理上徹底解決了農村宅基地流轉過程中農戶收益權和社會資本使用權的保障問題，吸引了10戶村民積極參與，通過整合利用農房閑置空間，設計了一百多個床位，簽約農戶每年合計可收租金16萬元。

“3”：推進“三個三”工作體系

一是選定三個試點鄉鎮。衢州市自然資源和規劃局柯城分局通過深入調查研究，選定溝溪鄉、九華鄉、七里鄉3個潛力較大的鄉鎮開展試點工作，因地制宜、求同存異，實現了三種不同形式的宅基地“三權分置”改革模式，推進了共享民宿發展。除了在九華鄉新宅村實現“部分自用部分流轉”新模式外，在溝溪鄉余東村，將農房整治過程中發現的合法“一戶多宅”中的老宅由村集體收回并統一流轉給鄉伴旅游公司進行民宿開發，與柯城區農商行及鄉伴旅游公司初步達成抵押融資協議；在七里鄉大頭村，在農戶取得合法的宅基地使用權的前提下，由農戶與流轉方在鄉政府的監管下簽訂流轉協議。

二是建立“三權分置”并存格局。通過深入調查研究、群策群力、集思廣益，出臺了《柯城區農村宅基地收回指導意見（試行）》《推動農村宅基地“三權分置”實施意見（試行）》《柯城區宅基地“三權分置”登記暫行規定》等規范性文件，建立了保護宅基地集體所有權，明確宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權的 “三權分置”并存格局。

三是做好三點結合。與農村“房地一體”登記發證工作相結合。參與農村宅基地“三權分置”改革的前提是取得合法的農村“房地一體”不動產權證。本著尊重歷史、實事求是的原則，借農村宅基地“三權分置”改革，加快不動產權歷史遺留問題的處理，推進農村宅基地及住房確權登記工作。與農房體系構建和風貌提升工作相結合。民宿開發、旅游配套等對閑置農房地理位置、結構、風貌等均有要求。開展農村宅基地“三權分置”改革，通過所有權、使用權和資格權人簽訂三方協議，明確各自的權利、義務等，讓所有權人（村集體）加大對農民建房的監管力度，讓資格權人（農戶）獲得產權性收益；讓使用權人（承租方）得到法律保障，可放心投入和開展經營活動，從而助推農房體系構建和風貌提升工作。與使用權抵押融資相結合。經流轉取得的宅基地使用權及房屋使用權可轉租，也可抵押，一經租賃轉租和抵押可以申請依法進行登記。不動產登記機構根據承租人和銀行申請，依照法定程序對閑置農房使用權作為債權擔保進行審查后，予以注冊登記，并核發宅基地及房屋使用權登記證明。從而吸引更多外來資本和產業進村，增加農民和村集體收入，助推鄉村振興。

“4”：守牢四條原則

一是堅持土地性質不改變。農村宅基地作為集體建設用地屬于農民集體所有，農村居民建房時嚴格實行“一戶一宅”。二是耕地紅線不突破。堅持最嚴格的耕地保護制度，著力加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，嚴控新增建設用地建房。三是農民利益不受損。始終把維護好、實現好、發展好農民土地權益作為改革的出發點和落腳點，不得違法違規買賣宅基地、嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。堅持依法自愿參與宅基地“三權分置”，通過合同約定，確保各方利益，真正讓農民成為農村宅基地激活利用的參與者和真正受益者。四是“多規融合”促發展。結合全域土地綜合整治，實行城鄉規劃、土地利用總體規劃、旅游等產業規劃融合，因地制宜編制村土地利用規劃，優化農村居民點布局和生產、生活、生態空間。加強規劃剛性，防止無序發展，防止低端擴張，以規劃設計引領農村閑置資源盤活，撬動城鄉資源要素對接，吸引創業創新人員下鄉，助推農村發展。