關于農房不動產測繪工作中的幾點思考

□ 浙江省測繪大隊 隋廣巖 胡家偉

隨著《不動產登記暫行條例》及《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》文件的頒布實施，各省市的農房不動產登記工作也陸續展開，農房不動產測繪工作作為農村不動產統一登記中最重要的環節倍受人們的關注。如何利用現代測繪技術為農房不動產測繪工作提供精準、有效的數據支持，如何利用已有的數據資源來實現農房不動產權籍調查與數據建庫工作的快速推進，如何完善現有的測量規范來確保農房不動產測繪工作的順利實施等等都是擺在眼前亟待解決的難點問題。

一、農房不動產測繪的總體思路

近些年，隨著社會經濟的飛速發展，農民的產權意識也在不斷的提高，但是農房作為農村居民最重要的個人財產，始終無法得到合法權益的保護，致使侵占、擠占農房的事件偶有發生。為了改變這一情況，早在2015年多部門就聯合發文，要求在全面加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的同時，將農房等集體建設用地上的建筑物，構筑物納入不動產統一登記范疇。

農房不動產測繪是以第二次全國土地調查的成果數據為基礎，以宗地為依托開展的農房權籍調查工作。對于未開展第二次全國土地調查的區域，此次需要將數字地籍調查、農房不動產測繪與其它專項調查等工作合并展開；而對于新增宗地、發生變化的宗地和無基礎資料的宗地，則需要在完成地形修補測工作的前提下，再進行農房的各項測繪與調查工作。

在農房權籍調查過程中，如果發現原有成果數據存在錯誤，則需要對原始數據進行修正，從而確保實地調查數據與權籍調查系統中成果數據的一致性；然后利用權調系統中的成果數據構建自然幢，通過不動產單元號保持自然幢與宗地的之間的聯系，實現房產數據與宗地數據的順利掛接；最后利用不動產建庫軟件將農房測繪過程中得到的基本屬性信息、分層分戶圖、宗地圖、層高示意圖等成果數據一并導入到不動產權籍調查數據庫中，完成房產數據的建立。

▲農房不動產權籍調查

二、農房不動產測繪

（一）前期準備工作

一是做好前期的宣傳動員工作。以鎮為單位，組織召開宣傳動員大會，將做好農房不動產權籍調查工作的意義和好處講清楚、說明白，從根本上提高村干部和農戶的辦證積極性。二是做好權源資料的收集工作。農房登記發證需要收集諸多的基礎資料（例如土地證、戶口簿、建設用地規劃許可證、房屋建設許可證等等），這些資料有些在農戶手中，有些在職能部門手中，所以由測量人員代為收集齊全難度很大，建議由發證部門提供收集清單到村中，村中委派專人向農戶收集效果更好。而且，浙江省正在大力推進“最多跑一次”改革，建議不動產登記部門優化辦理流程，盡可能地免除不必要的證明材料。三是做好測繪人員的技能培訓工作。根據測區的具體情況編寫技術設計書，組織作業人員認真學習設計書和相關規范，并建立調查工作群，對作業過程中出現的特殊問題及時地進行解答。四是做好成果數據的日常檢查工作。農房測繪項目一般具有體量大、工期緊、任務重等特點，所以為了避免出現返工，造成人力、物力、財力的浪費，要做好質量把控。

（二）農房測繪

農房測繪的工作主要包括房屋測量與權籍調查兩個方面，如何確保測量的精度與調查的詳實是決定農村不動產統一登記工作順利實施的關鍵。

1.房屋測量

房產測量應逐幢測繪，不同的產別、不同的建筑結構、不同層次的房屋應分別測量。對于形狀規則的房屋，利用手持式測距儀或經檢定的鋼卷尺，對房屋各邊邊長進行數據的采集，每條邊長應量取兩次，兩次量取的結果之差不得超過規范要求，取兩次平均值作為最終的測量結果；對于形狀復雜且不規則的農房，為了確保量取精度，可以利用全站儀、RTK或其他先進的測量方式來進行外業數據的采集。

獨立房屋，以房屋四面墻體外側為界丈量；毗鄰房屋四面墻體，在房屋所有人指界下，區分自有墻、共墻或借墻，以墻體所有權范圍為界丈量。在現場繪制草圖或采用野外房產平板軟件繪制時，要對邊長的測量數據進行尺寸的配賦，同時注明房屋的用途、性質、層次和結構。要對房屋的分段邊長之和與總長度進行現場校核，其數據誤差應符合《房產測量規范》要求。

2.權籍調查

采用內業核實與外業調查相結合的方式開展不動產權籍調查工作，查清不動產單元的權屬狀況、界址、用途、四至等內容，從而確保不動產單元權屬清晰、界址清楚、空間相對位置關系明確。

調查過程中必須嚴格執行有關法律、法規和規定，無論宗地以前是否登記過，都要重新進行核實與調查。對于已發證宗地，利用整理好的檔案資料對宗地的各項權屬信息進行實地的核實，對于存在變化或錯誤的宗地，應匯總成冊并協助職能部門做好變更工作；對于未發證宗地要做好重點調查，同時盡可能調查出未登記的原因，以地籍子區為單位將調查成果匯總成冊，為日后農房確權發證工作提供便利。

（三）農房不動產數據的建庫與入庫

首先下載調查范圍內的權籍數據庫，并對權籍數據庫進行必要的更新；然后利用更新后的權籍數據庫完成宗地屬性信息和房產屬性信息的錄入，同時利用已畫的房產分戶圖完成建筑面積的測算；最后再進行文本報告的輸出和數據庫的生成。

入庫前，要確保測量成果轉化的入庫數據要以標準庫的格式導入到不動產系統中，既方便日后農房數據的檢查和對比，又保證入庫數據的完整性、規劃性和正確性。

▲農房測量與地形修測

三、農房不動產測繪面臨的困難

（一）農房測繪標準不夠完善

《房產測量規范》是我國第一個房產測量國家標準，它的發布實施對加強房產測繪管理，規范房產測繪行為起到了十分重要的作用。現階段，農房的測量標準，精度要求以及農房建筑面積的測算都是參照《房屋測量規范》的要求來執行的，有些省份還制定了相關的實施細則作為農房建筑面積測算依據的補充，但是現有的規范和實施細則存在著兩點問題影響著農房測繪工作的開展。一是規范與實施細則從發布到現在，年代過于久遠，相關標準的滯后已經無法滿足當今農房測繪的需求；二是雖然在2018年《房產測量規范》推出了新的版本，但是無論是更新后的規范還是原有的實施細則，內部的條例大多是按照商品房或是城鎮住宅的特點來制訂的，其中有關農村宅基地，農房等構（建）筑物方面的內容不能緊密貼合測繪現狀，導致有些農房的面積該如何測算，在規范或實施細則中并不能找到相應的答案。

此外，隨著農村生活水平的不斷提高，農房的建造也是越來越好，形式多樣、結構復雜已經成為了現代農房最大的特點，這不拘一格的形態，不僅在一定程度上加大了農房測繪的難度，還對農房建筑面積的測算提出了更高要求。由于農房測繪標準的不夠完善，讓一線的測量人員失去了很多可以判斷的依據，對于結構相對復雜的農房，就面臨著哪些邊長該丈量，面積是該按半面積計算還是該按全面積計算的困境。前期宣傳動員工作的不到位，導致部分農戶的積極性不是很高，他們絕不允許測量人員二次進戶測量。為了避免矛盾的發生，也為了成果數據的精準有效，測量人員只有采集所有的邊長數據用于后期的面積測算，這樣一來，不僅增加了測量人員的工作量，還在一定程度上拖延了項目的進展速度。

（二）權源資料缺失嚴重

權源資料的收集是農房不動產測繪工作中的重要一環。原有的規劃、審批和登記資料均以紙質的形式保存在農戶的手中，由于歷史久遠、保存不當等原因，導致權源資料出現了損毀與丟失的情況，而這些農戶為了不錯過此次農房確權發證的機會，有的以口頭敘述的方式完成了基本信息的登記，有的提供了村委出具的相關證明作為登記的資料，但是這些所謂的“權源資料”不僅會嚴重影響登記信息的準確性，還會給日后的農房確權發證工作帶來阻礙。

此外，在農房不動產測繪過程中，有些農戶提出了分戶、繼承的請求，但是卻提供不了家庭成員簽訂的房屋析產協議書、繼承協議書、放棄繼承聲明書等相關證明材料；有些農戶將房屋通過買賣或者其他的方式轉讓給了他人，在此次調查過程中他們提出了權利人變更的請求，但是卻提供不了相關的買賣合同或變更協議。上述權源資料的缺失，導致權屬關系的不明確，也會給日后的發證工作帶來阻礙。

（三）“少批多建”“一戶多宅”的情況較為普遍

近些年，隨著鄉村城鎮化建設的步伐日益加快，農戶對住房的需求也在不斷加大，他們在自家宅基地上私自翻建、擴建，而經過改建的房屋又往往超出了原有宅基地的審批范圍。隨著不動產權籍調查工作的深入，“少批多建”的現象逐漸產生，而農戶對超占面積該如何界定和處理又十分看重，所以稍有不慎，極易引發群眾矛盾。

目前農村“一戶多宅”的情況仍然較為普遍。建新未拆舊，不滿足分戶條件新建多出宅基地，騙取審批手續以及其他違法新建的宅基地都符合一戶多宅的認定標準，都不應該納入此次不動產統一工作的范疇，但是 “一戶多宅”問題的產生涉及多方面的因素，加之關系到個別人的切身利益，所以在農房測繪調查過程中時常會出現瞞報或者謊報的情況，這樣一來，既增加了測量人員的工作量，又給職能部門的審批工作帶來了不必要的麻煩。

四、解決的方法與對策

（一）完善標準，規范測量流程

全國各地相繼開展的農房測繪工作，面臨著時間緊任務重等諸多的壓力，如果再沒有一個統一的測繪標注作為支撐，勢必會給農房測繪工作帶來不小的阻力。面對這樣的形式，要么進一步完善現有的測量規范，更新和增加有關農村宅基地、農房等構（建）筑物方面的內容，使其符合現階段農房測繪的技術要求；要么針對現階段農房的特點制訂一套新的不動產測繪標準，來確保全國范圍內農房不動產測繪工作的順利實施。而對于具有區域特點，結構相對復雜的農房，可以與當地職能部門進行協商，聘請測繪專家進行有針對性地討論，制訂一套符合當地農房特點的實施細則。

▲農房不動產測繪數據的處理與建設

為了確保農戶的合法權益不受損失和成果數據的精準有效，除了要完善測量標準外，還需要規范測量流程，提高測量精度。我們要求測量人員要認真學習技術規范，在農房測繪過程中要善于發現，善于總結，遇到特殊情況要第一時間與當地職能部門進行溝通，向他們尋求解決的方案，切不可盲目丈量或是擅自做出面積測算的決定。外業數據的采集方式要因房而定，切記不可貪圖省力而采用精度不高的測量方式來進行測量。外業測量草圖是內業數據處理、面積測算的唯一依據，為了避免重復測量，測量草圖的繪制要符合規范要求，房屋的形狀要與實地相符，距離的標注要清晰準確，推算的流程要完整詳細。

（二）開展專項調查，避免錯登、漏登

為了確保登記發證工作的順利實施，可以根據權源資料的提交程度確定下一步的工作走向。對于那些權源資料齊全且無歷史遺留問題的農戶先進行登記發證，對于那些權源資料丟失或無法提供完整權源資料的農戶，可以配合相關職能部門和村干部開展一次有針對性的權籍調查工作，調查結果交于村委公示無異議后可作為農戶登記發證的證明材料。還可以充分利用現有的檔案查詢系統，通過土地坐落、家庭成員等相關信息的比對分析，確定權源資料的歸屬，為農戶補辦登記資料提供方便。開展各類專項調查的目的，一是確保登記發證工作的精準性，避免錯登情況的產生；二是確保登記發證工作的全面性，不漏登一戶。

地方職能部門對農房分戶變更的要求極其嚴格，審批流程也相對復雜，需要耽誤較長的時間。為了滿足農戶的請求，可先將農房進行分戶，但權利人仍按原權利人姓名進行登記，待日后審批通過后，在不動產登記系統中進行簡單的操作即可實現權利人的變更。農房的私自買賣涉及多方面的因素，建議仍按原權利人進行登記，隨著相關法律、法規的出臺，再做變更登記。

（三）堅持原則，依法測繪

在對“少批多建”農房進行面積認定時，極易產生矛盾。面對分歧與矛盾，首先要做的就是堅持原則，依法測繪。根據《不動產登記暫行條例》第二十二條規定，有以下情形之一的，將不予以登記：違反法律，行政法規規定的，如土地違法違規行為尚未處理或正在處理申請登記的；違章建筑；未依法取得規劃許可、施工許可或者未按照規劃許可的面積等內容建造的建筑申請登記的。農房私自翻建或改建，大多沒有經過相關部門的審批，屬于違章建筑，是不能進行確權發證的。但是 “少批多建”的現象在農村極為普遍，為了確保登記發證工作的順利進行，可以在登記時按批準面積進行登記，以備注的形式記錄超占面積的相關情況，并要求產權人簽訂承諾書，承諾超占面積在拆遷時無償拆除。

對于“一戶多宅”的問題，在測量人員進場調查前，可要求職能部門提供之前有關 “一戶多宅”的調查成果數據或清單，交由村中干部進行現場確認與補充，對于謊報、瞞報的村落或農戶，可暫緩調查，待核查清楚后再進行測量。對于確權登記發證部門，也要規范申請、審批流程，加大監管、審查的力度，對已完成一宗宅基地發證的村民申請第二宗時，堅決不予批準登記。

五、總結

農房納入不動產統一登記后，既可以使廣大農戶的房產權益得到合法的保護，增加他們的財產性收入，又可以為各地政府部門掌握本地區農房不動產情況創造有力條件，是一舉多得的好事情。不動產測繪成果是不動產登記的基礎與依據，測量單位技術人員需要對這項工作提高重視程度，要在工作中開拓創新，注重先進測繪技術的應用，這樣才能不斷提升不動產測繪的工作水平，為日后的不動產登記提供高質量的成果數據。