國有建設用地使用權出讓網上交易標準化規范化建設的探索與實踐

□ 浙江省征地與資源交易中心 葉賀炯 崔瀚銘 葉榮兵 王友富

一、前言

國有建設用地使用權出讓網上交易標準化規范化建設是政務服務標準化建設的重要組成部分。網上交易標準化就是將標準化的理念、原理、原則、方法引入到網上交易工作，探索制定出一套適合網上交易工作要求的標準體系，通過規范管理標準、細化工作標準、注重持續改進，達到提高服務質量的目的。網上交易標準化從以人為本的理念出發，統籌企業、群眾與基層的服務需求，通過服務優化、流程再造和機制創新，對交易過程進行全程控制、實時記錄、即時監督，形成職責明晰、執行順暢、環環相扣、持續改進的一個系統，對優化市場環境、降低交易成本、強化社會監督等具有重要意義。

自2017年11月1日起，浙江省全面實行“一張網絡覆蓋、一套流程交易、一個規則主導、一省數據匯聚”的“互聯網+交易+監管”的國有建設用地使用權出讓網上交易模式。截至2019年3月底，累計成交土地7500多宗，成交面積30萬多畝，成交金額9400多億元。與省內外類似交易相比，浙江省交易金額大、宗數多，已成為同期交易額最大的一個平臺。

與此同時，在各個環節規范國有建設用地使用權出讓網上交易，建立工作標準體系，做到全省一桿尺子量到底，確保網上交易公平公正，顯得尤為必要。為此，浙江省征地與資源交易中心積極開展了國有建設用地使用權出讓網上交易標準化規范化建設的探索實踐，并取得了一定的成效。

二、網上交易標準化規范化建設的背景

（一）我國政務服務標準化探索實踐

我國政務服務標準化探索主要有兩種形式。一是探索用ISO 9001標準來構建政務服務標準體系。我國地方政府行政機關從20世紀末開始引入ISO 9001標準，到目前為止，全國已有數千個公共行政管理組織通過了ISO 9001認證。二是開展政府部門服務標準化試點，推進政務服務標準化。2007年1月，國家標準化管理委員會和國家發展改革委等6部委印發《關于推進服務標準化試點工作的意見》（國標委農聯〔2007〕7號），各省積極探索服務領域的標準化體系建設，有序開展服務標準化試點工作。少數省份將政務服務機構列為標準體系建設試點單位，在實踐探索的基礎上，制定、公布了政務服務領域的地方標準。

（二）浙江省政務服務標準化建設情況

浙江省在政務辦事、基層政務公開、政府數字化轉型等方面進行了標準化建設。2017年5月，浙江省《政務辦事“最多跑一次”工作規范 第1部分：總則》發布實施，系全國第一個以落實行政審批改革為內容的省級地方標準。2017年8月，《浙江省人民政府辦公廳關于印發<浙江省基層政務公開標準化規范化試點工作實施方案>的通知》（浙政辦發〔2017〕82號），要求總結試點工作經驗做法，形成可復制、可推廣、可考核的基層政務公開標準體系和規范，為全國基層政務公開提供“浙江經驗”“浙江標準”。2018年7月，《浙江省人民政府辦公廳關于印發浙江省數字化轉型標準化建設方案（2018-2020年）的通知》（浙政辦發〔2018〕70號），要求到2020年要建立健全權責明確、統一協調的數字化轉型標準化工作機制，構建完善結構清晰、系統高效的數字化轉型標準體系，制定實施一批具有先進水平的亟需標準，組織開展一批關鍵領域的標準化項目，打造形成一批可復制推廣的標準化成果，高標準引領數字化轉型取得明顯成效。

（三）國有建設用地使用權交易標準化情況

國家及省級自然資源管理部門先后出臺了相關規范。2006年5月31日，原國土資源部印發《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》（試行），完善了國有土地使用權出讓制度，規范了國有土地使用權出讓程序。2017年6月28日，《浙江省國土資源廳關于印發〈浙江省國有建設用地使用權出讓網上交易規則（試行）〉的通知》（浙土資規〔2017〕4號），使國有建設用地出讓網上交易有章可循。2018年9月，《浙江省國土資源廳關于規范國有建設用地使用權出讓網上交易的通知》（浙土資規〔2018〕10號），對網上交易進行了進一步的規范。

三、網上交易標準化規范化面臨的挑戰

（一）網上交易標準化頂層設計不夠

現有的國有建設用地使用權交易相關的法律法規，主要是基于以往現場交易而制定。目前各地參照現有的法律法規政策，按各自的思路，制定網上交易規則，開展網上交易活動。從全國層面上來看，網上交易標準化缺乏統一的頂層設計，缺乏系統性和有效性，導致網上交易標準化工作滯后。因此，特別需要出臺全國性的網上交易規范，指導各地開展網上交易工作。

（二）網上交易服務標準化水平有待進一步提高

一是有的地方發布公告、須知等信息文本格式不規范統一，現場照片未能反應宗地全貌，區位圖無法反映宗地具體位置；出讓文件信息不齊全、不完整。二是違規設置競買條件仍有發生。一些地方在土地出讓公告及相關出讓文件中為特定競買人設置排他性競買條件。三是因個別銀行保證金子賬號儲備不足或無效，保證金到賬信息確認不及時、發送錯誤，銀行柜臺人員業務不熟悉，競買人未按照保證金交納通知書的子賬號入賬等問題，影響競買人報名競價。四是有的地方起始價、增價幅度等價格設置不夠合理，致使競價時間過長、溢價率過高。

（三）網上交易標準化規范化建設的評價監督缺乏措施

在網上交易標準化規范化的建設過程中，多數采取先易后難、先急后緩的方法，標準制定主要集中在具體實施的內容上，在標準化規范化建設的監督、評價和持續改進方面缺乏措施。

四、網上交易標準化規范化的探索實踐

為解決網上交易實行中遇到的挑戰，規范土地出讓行為，切實維護公開、公平、公正土地市場秩序，有效促進全省土地市場平穩健康發展，浙江省征地與資源交易中心積極探索、廣泛調研、分析總結，協助相關處室從多個方面對網上交易標準化規范化建設進行探索總結。

（一）在制度建設方面

針對國有建設用地使用權網上交易的特點和情況，總結網上交易實行以來的工作經驗和好的做法，協助相關處室在制度建設方面出臺了規則和工作標準，并用于實際工作。一是2017年6月協助制訂了《浙江省國有建設用地使用權出讓網上交易規則（試行）》，按照規則統一、公開透明、運行安全、服務高效、監督規范的原則，建立了網上交易規則和工作制度。二是針對一年來網上交易運行情況，2018年9月協助出臺了《浙江省國土資源廳關于規范國有建設用地使用權出讓網上交易的通知》，從網上交易信息發布、網上交易行為監管、保證金賬戶管理、網上交易應急處置、交易管理員職責等方面，對網上交易進行了進一步的規范。以附件的形式制定了《浙江省國有建設用地使用權出讓網上交易管理員管理辦法》（試行），明確了交易管理員的職責、任務、工作要求與措施。三是進一步梳理交易規則和具體工作規定，總結提煉浙江省國有建設用地使用權網上交易成功經驗和實踐積累的成果。將網上交易工作職責、網上交易工作流程、網上交易管理員職責等內容標準化規范化，有針對性地梳理成《國有建設用地使用權出讓網上交易工作標準》（初稿）。

（二）在信息發布、公開方面

按照《基層政務公開標準化規范化試點驗收指引》，落實資源要素配置的“五公開”制度，擴大公眾監督、增強公開實效，努力實現資源要素配置全流程透明化，不斷提高資源使用效益，維護企業和群眾合法權益。一是規范信息發布內容。根據土地出讓信息發布相關要求及實踐經驗，進一步明確發布內容的規范性、完整性。要求將土地出讓公告、出讓須知、交易資源、現場照片、區位圖、坐標序列、供下載文件等完整地錄入；對出讓公告與須知等文本格式的標題、文號、正文、落款、發布日期等作了明確規定；要合理設置增價幅度，避免增價幅度過低導致長時間限時競價。對發布交易信息作出了進一步規范，實現了土地出讓信息內容的標準化、規范化。二是全面梳理網上交易全流程信息公開事項。對網上交易全流程信息發布事項進行梳理，整理完成政策法規、土地供應計劃、出讓公告、補充公告、成交結果公布等信息公開事項，逐一明確公開主體、公開內容、公開渠道、公開時限、公開依據等事項，實現了從土地出讓信息發布、競價到成交的全過程信息公開覆蓋。三是制定信息發布標準參考模板。以網上交易平臺為依托，分類制定出讓公告、出讓須知、現場照片、區位圖等信息發布標準參考模版，并嵌入國有建設用地使用權網上交易信息化業務流程，實現信息公開的電子化、標準化發布。2018年以來，分別服務拱墅區、江北區、甌海區、嘉善縣、義烏市、江山市、臨海市7個政務公開試點縣（市、區）開展國有建設用地使用權網上交易信息公開工作。

（三）在交易流程方面

交易過程按標準化流程實現全自動化控制，信息發布、報名申請、網上競價、成交結果、數據歸集與共享等過程都按設定程序封閉運行，人為干預的現象大大減少。一是將招拍掛出讓土地的相關規定融入到網上交易平臺中，在出讓文件整體上傳、出讓時間精準管理、交易流程自動運行、住宅用地出讓規模與容積率等關鍵指標被自動控制，只有符合國家法律法規的土地出讓信息才能在網上交易平臺發布。錄入管理員在發布土地出讓公告時，出讓須知、宗地規劃條件、宗地界址圖、現場圖，以及成交確認書、出讓合同等土地出讓相關數據信息必須全部上傳至網上交易平臺，被平臺自動校驗，審核管理員在確認無誤后在網上公開20天以上。二是競買人參加競價的過程按規定流程進行操作，通過網上交易網站瀏覽土地出讓信息，有競買意向的競買申請人，在報名前辦理數字證書，提交競買申請、按時足額交納保證金，參與4分鐘一輪的網上限時競價，競得成功后在5個工作日內，持有競得入選人通知書及相關資料，到指定地點進行資格審核，通過后簽訂成交確認書和出讓合同。三是全面推進數據歸集與共享應用，打破“信息孤島”。同步向中國土地市場網、省數據管理中心、自然資源部建設用地供應動態監管系統、省公共資源交易平臺、省經濟信息中心、省廳門戶網站等自動推送土地出讓相關數據，相關資料信息在交易平臺中錄入后被自動推送，實現了交易數據的實時同步共享，成為全國唯一一個實現數據自動推送、信息同步共享、交易數據“只錄一次”的土地網上交易平臺。

（四）在服務咨詢方面

全省網上交易業務咨詢服務，遵循“省級服務市縣，市縣服務競買人”的工作思路。以服務自助化、移動化為重點，結合模擬交易、在線服務、熱線服務，實現線上線下服務功能互補，暢通服務群眾“最后一公里”。一是整理匯總地方管理員的咨詢、競買人的答疑、日常工作中遇到的問題，對經常出現的咨詢問題、容易疏漏的關鍵點等重要內容進行了詳細解讀，形成標準化的答復，并應用于實踐。一年來，通過電話、微信、QQ等多種方式，實時答復各地在交易過程中碰到的各種問題，并通過遠程在線服務方式，“一對一”示范，共解決或答復地方碰到的問題1000多個。二是在學懂弄通相關政策法規、業務知識、技術業務的基礎上，通過多種方式豐富業務培訓的媒介與途徑，滿足競買人快速熟悉網上交易操作流程與方法的要求。進一步完善形式直觀、易看易懂的幫助文件、用戶手冊、操作視頻等多種標準化資料，實現網上可查、視頻可看、電話可詢，為企業、群眾、基層提供清晰標準的工作指引。三是研究分析全仿真模擬交易平臺建設需求，提供與真實競買一模一樣的標準環境，供競買人事先模擬演練，確保競買人熟悉操作，及時發現問題，最大程度上減少因競買人操作失誤、客戶端電腦環境設置不當等帶來的競買風險。

（五）在應急處置方面

與系統開發建設單位一起，初步建立了“省級總抓、市縣協同、銀行參與、服務社會（競買人）”四位一體的安全體系，探索形成兩種無法出價異常情況處置標準流程。一是個別競買人因無法出價，對國有建設用地使用權由他人競得持有異議的，可通過向當地公安機關報案或向有資質的司法鑒定機構申請鑒定等方式核查故障原因。在此期間，當地市、縣（市、區）自然資源主管部門可暫緩與該宗地競得入選人簽訂成交確認書，待公安機關查明原因或司法鑒定機構出具意見后再行處理。公安機關或司法鑒定機構認定屬網上交易系統故障導致的，出讓人應宣布競價結果無效，重新組織出讓；非網上交易系統故障造成的，則維持原競價結果。二是宗地出讓過程中，參與的競買人均反映無法出價導致土地未成交的，網上交易系統開發維護單位應及時查找原因，并出具書面意見。對書面意見有異議的，可通過向當地公安機關報案或向有資質的司法鑒定機構申請鑒定等方式核實原因。屬網上交易系統故障的，按照交易規則有關規定，發布中止公告，待故障排除后，發布恢復交易公告，并將交易活動順延；非網上交易系統故障造成的，維持未成交結果。

（六）在工業用地出讓方面

2018年7月，省政府辦公廳印發《關于加快推進“標準地”改革的實施意見》，要求2018年底前，各設區市所轄的省級以上經濟技術開發區（園區）、省級以上高新技術產業開發區（園區）、省級產業集區、省級特色小鎮等重點區域新批工業用地不低于30%按照“標準地”制度供地。對標全省“標準地”改革要求，網上交易平臺增加了產業準入、單位能耗、單位排放、畝均稅收、投資強度等指標內容。2018年，省級以上平臺（開發區、集聚區、特色小鎮等）“標準地”成交500多宗、面積3萬多畝、金額100多億元，有力推動了工業用地按“標準地”出讓制度的落實。

（七）在網上交易標準化規范化運行的監管方面

初步建立了以透明監管、智能監管、日常監管、信用監管“四個監管”為主線的網上交易監管體系，為網上交易標準化規范化運行提供了監管手段。一是出讓人在發布土地出讓公告時，出讓須知、宗地規劃指標要求、宗地界址圖、現場照片，以及成交確認書、出讓合同文本等土地出讓相關信息必須全部在互聯網上公開。二是將土地交易的相關標準規范融入到交易系統的開發設計中。三是通過抽查或群眾舉報發現各地存在違規設置條件、捆綁出讓、規避容積率限制、非凈地出讓等交易違規行為30多次，通過監管函形式或口頭督促整改，有力促進了網上交易的規范運行。四是積極探索信用體系建設，依法限制列入負面清單的單位和個人參加交易活動。

五、取得成效

通過國有建設用地使用權網上交易標準化規范化探索實踐，土地出讓公告、出讓須知、現場照片、區位圖等文本、圖片、表格格式更加規范，起始價、底價、增價幅度設置更加合理，違規設置條件、捆綁出讓、非凈地出讓、規避容積率等情況大為減少，服務咨詢水平日益提高，應急處置機制不斷完善。通過網上交易，市場配置自然資源作用更加充分，實現了自然資源交易領域“最多跑一次”，“陽光交易”進一步鏟除滋生腐敗土壤。為此，袁家軍省長專門作出批示，“這是一項創新性改革，應加快推進，努力出成果”。袁家軍、任振鶴、馮飛、黃建發等省領導在調研網上交易工作時，給予了充分的肯定。

六、結語

國有建設用地使用權網上交易標準化規范化建設是深化政務服務標準化、建設服務型自然資源交易的一項重要舉措，取得了一定成效，仍需要進一步探索提高。浙江省征地與資源交易中心將進一步探索深化標準化規范化建設工作，充分利用標準化的理念、手段，不斷完善全省國有建設用地使用權網上交易的標準規范，結合自然資源交易領域“三服務”活動，提高網上交易服務標準化水平，為企業、群眾、基層提供更加優質的服務。