用改革的思路應對需求管理

文=徐 忠

需求管理與結構性改革的關系

2015年以來，我們根據形勢的變化，推進了供給側結構性改革，作為中長期政策舉措，“三去一降一補”工作取得了明顯成效。最近我看到一些關于中國經濟的討論，存在一個明顯的問題，就是把短期需求管理與結構性改革混為一談。下面，我從一些基本概念出發，對當前中國宏觀經濟走勢及下一步宏觀經濟政策取向進行分析。

第一個問題，什么是需求管理？需求管理旨在熨平短期經濟波動。當經濟周期下行時，復蘇應當優先于改革。只有在經濟正常運行之后，才能有效地推動改革，不能為改而改，操之過急。這就好比是一個需要手術的病人，應當首先保證病人身體情況好轉，有足夠的體力，才能進行手術。結構性改革就是經濟的手術，而需求管理就是維護經濟穩定、補充體力，這是結構性改革、做手術的前提。

第二個問題，為什么我們習慣于將需求管理與結構性改革混為一談？我理解，這主要是因為我國作為轉軌國家，相關體制機制沒有建立健全，宏觀調控寬泛化，事實上同時承擔了短期需求管理和結構性改革的任務，一些改革甚至以行政式的調控手段加以推進。短期需求管理與結構性改革的權衡，表現為宏觀調控對短期與中長期目標的權衡。

第三個問題，我們當前面臨的主要矛盾是什么？中央政治局2018年10月31日召開會議，提出了“當前經濟運行穩中有變”這一重要判斷，說明我國經濟運行環境明顯變化，經濟下行壓力明顯加大，有效需求不足已成為當前的主要矛盾，而且這一趨勢在2019年還將延續。

需求管理的難點和重點

我們應當充分認識到中國經濟韌性強、潛力大、內需足，具備維護經濟穩定并深化改革的條件和基礎。一是國內消費體量增長、結構優化，已成為經濟增長的壓艙石。二是產業鏈完整，抵御外部沖擊能力強。三是地域廣闊，不同地區要素稟賦、比較優勢、發展水平上存在差異，在國內統一市場下能優勢互補、梯度發展、優化資源配置，回旋余地大。四是改革紅利潛力大，通過供給側結構性改革，破解體制性結構性矛盾，解放生產力，提高全要素生產率，增長質量不斷改善。從發展階段看，我國城市化尚有巨大潛力。我重點分析總需求中的房地產投資和基礎設施建設投資。

目前的房地產調控已經實行了兩年多，成效明顯。一二線城市政策環境嚴厲，呈現出限購、限貸、限售、限價、限商的“五限”格局，房價上漲得到了有效的抑制，市場上一些投機需求被擠出，維護了“房子是用來住的，不是用來炒的”的市場基本定位。同時，政策的緊縮效應逐步顯現，房地產投資增速不斷放緩。

短期看，一二線城市房地產市場保持緊調控態勢具有合理性和必要性，同時要增加住房供給，更好地滿足住房剛需。長期看，應建立健全房地產市場健康發展的長效機制。一是以市場化為導向改革完善土地制度，二是推動房地產稅試點，三是推動落實“租售同權”。

另外，地方政府債務收緊過快，基礎設施投資增速回落較多。2018年以來，地方政府債務“堵后門”力度大大增強。“堵后門”的同時，地方政府債務“開前門”的力度太小，導致基建投資增速回落較大，加劇經濟下行壓力。基礎設施投資增速回落較多，是整體投資增速放緩的一大原因。

短期看，考慮到各地情況差異，前門要開得夠大，要允許有條件、有需求的地方政府市場化舉債支持基礎設施建設。從地方政府債務現狀看，各地風險狀況不一樣，有的地方負債較高，需要硬化預算約束，有的地方凈資產充足，尚有舉債空間，不能一概而論。從基礎設施建設需求看，我國城市化水平仍然偏低，人口尚在大規模跨區域流動，人口流入和經濟發展較好區域還有大量基建投資需求和潛力，不應“一刀切”。

長期看，中央與地方財政關系沒有理順是地方政府債務背后的體制根源，應從完善中央地方財政關系入手。一是建立“一級政府、一級財政、一級預算、一級稅收權、一級舉債權”體系，穩定地方財力和財權。二是建立有效的市場化約束機制，避免“一放就亂”。完善治理體系，提高債務信息的透明度，更多發揮金融市場的約束作用。發揮地方人大的約束作用，由地方人大自主決定發債的額度、期限和利率。

處理好貨幣政策和財政政策關系

我們要充分認識到貨幣政策對刺激增長的局限性。對于經濟這輛大車，貨幣政策的作用有如“繩索”，“抑制過熱”的效果強于“推動增長”。現階段，貨幣政策的重點是維護適宜的貨幣環境。短期看，去杠桿背景下，應著力緩解金融機構的資本金壓力，恢復并增強其對實體經濟的支持。一是拓寬金融機構補充資本金的渠道；二是通過資產證券化緩解金融機構資本金壓力；三是引導銀行加強對民營企業，特別是中小企業的金融支持，解決“融資難、融資貴”的痛點。

長期看，為適應經濟增長轉型的要求，金融體系應從過去主要支持國有企業、基礎設施、房地產投資，轉向加大對小微企業的金融支持。一是健全中小銀行體系，豐富金融供給的層次，更好地滿足中小微企業的金融需求。二是充分發揮金融科技的作用，促進普惠金融的發展。三是大型商業銀行在一些小微企業金融服務發展較好的縣市的分支機構，可以考慮通過引進民營資本和外資，改造成大型商業銀行的子行，作為獨立法人實現對小微企業金融服務的專業化經營。四是探索“主辦銀行制”，主辦銀行通過與小微企業建立股權、資金往來等方面的緊密關聯，有效改善融資雙方的信息生產、信息處理和信息流通，提升融資可得性。

一段時間以來，財政部門聚力增效落實積極財政政策，深入推進增值稅改革、加快推進個稅改革、降低企業非稅負擔、規范地方政府債務，成績突出、有目共睹。當前形勢下，對于更好落實積極財政政策，大家有一些不同的觀點。比如，有人認為增值稅其實并不是企業的負擔，最終由消費者負擔，降低增值稅對企業的影響較小，減稅應重點降低企業所得稅和個人的邊際稅率。對這些問題應作仔細深入的分析。

一是從國際比較來看，中國的宏觀稅負不算高，主要是社保繳費負擔較重。目前，我國五項社會保險繳費合計達到企業工資總額的39.25%。根據世界銀行的計算，2016年中國的“總稅率”為68%，其中社保繳費占48.8個百分點，是負擔最重的一項。我國出臺社保養老制度時恰逢上世紀90年代末國企改革脫困，當時采用的是現收現付制度，即當期的工作人群繳費，用于支付當期的退休人員養老金。最早適用新辦法領取養老金的退休人員，在工作期內沒有繳納過養老金，“視同繳費”政策的財務負擔完全轉嫁給了實行新制度之后的在職人員。新舊制度轉換形成了巨額的歷史欠賬，并且政府沒有承擔制度轉軌成本。為了滿足養老金給付需求，不得不給在職人群制定較高的費率標準，導致養老金費率難以下調。

短期看，社保費率仍有進一步下降的空間。社保繳費是目前企業廣義稅負中負擔最重的一環，降低社保費率對企業“降成本”的影響非常顯著。長期看，適應人口老齡化的發展趨勢，應將養老金籌資模式從現收現付制轉為基金積累制，做實個人養老賬戶，使賬戶產權更為清晰，實現“多繳多得”的正向激勵，調動個人參加社保的積極性。同時加大國有資本劃轉社保的力度，彌補養老金歷史欠賬，保證社保基金在人口老齡化背景下的可持續性。

二是增值稅理論上不構成企業負擔，但中國的增值稅稅制存在扭曲，導致企業的稅負感較重。在真正的增值稅制度下，增值稅表面上由企業繳納，但是企業可以通過商品定價，將稅負轉嫁給最終消費者。因此，世界銀行在計算各國“總稅率”指標時，并不包括增值稅。在中國的增值稅征管實踐中，增值稅抵扣鏈條沒有徹底打通，進項稅抵扣不足，企業無法充分轉嫁。

因此，短期看，增值稅調減對企業稅負仍有實質性影響，有下調的必要性。長期看，應推動完善增值稅抵扣鏈條，減少稅制中存在的扭曲效應，使增值稅成為真正對企業“中性”的稅收。

三是個人所得稅的稅負結構不合理，中低收入群體的稅負太重。個人所得稅是調節收入分配的有力工具，理論上應該主要面向中高收入群體，將中低收入群體盡可能排除在外。2016年，中國納稅人數量已經占到城鎮職工人數的82%，中低收入工薪階層成為納稅主體，稅負偏重。相反，一些高收入群體的稅收征管沒有做好，該收的稅沒收上來。為了保證稅收收入，導致中低收入群體適用的起征點過低、稅率偏高。

因此，短期看，可降低個人所得稅稅率，提高起征點。長期看，應不斷加強對高收入群體的稅收征管，加大處罰和威懾力，更好地維護社會公平。

四是積極的財政政策應該更加積極。當前我們應該吸取歐洲經濟復蘇中的教訓，國際金融危機后歐元區由于財政體制存在缺陷，需求管理財政政策發力不足，拖累了經濟復蘇，現在復蘇之后，又導致經濟增長勢頭不穩固。財政政策直接作用于實體經濟，傳導路徑短、見效快、力度較強，能有效支撐經濟增長。當前我國財政政策空間充足，財政政策力度主要是受中央財政赤字安排偏低的約束，中央財政赤字仍有擴大的空間。應完善轉移支付制度，提高財政資金使用效率。目前一些地方政府因資金配套不足，導致中央專項轉移支付資金閑置，亟需盤活幾萬億國庫資金。同時，財政資金碎片化使用，如何集中力量辦大事、補短板也有改善空間。

總之，我國可以實施更加積極的財政政策，不存在所謂的資源約束。

綜上，我認為，當前中國經濟的主要矛盾是有效需求不足，應堅持“發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”，宏觀調控應在短期需求管理和結構性改革之間更好地權衡，更加側重于以改革的思路進行短期需求管理，穩定經濟增長、穩定市場信心，夯實經濟發展的基礎，才能為進一步深化供給側結構性改革創造條件。