改革開放視域下行政審判創新發展

程 琥

北京市第四中級人民法院副院長

改革開放40年，我國行政審判制度發展已經到了歷史拐點，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，當前重中之重是深入推進行政審判體制改革，盡快在行政法院、跨行政區劃法院或者跨區劃管轄行政案件模式中進一步明確改革目標和方向。

1978年黨的十一屆三中全會以來，對中國的法學研究和法治實踐而言，最深刻變革之一莫過于行政審判制度的創立。作為“民告官”的行政訴訟制度在改革開放的大潮中應運而生，改革開放40年，行政訴訟制度走過了從無到有、從弱到強的創新發展之路。改革開放為行政審判健康發展創造了良好條件，行政審判發展又為鞏固改革開放成果，深化改革開放提供了堅實司法保障。

一、改革開放以來行政審判發展和理念轉變

行政審判是社會主義法治國家的“晴雨表”，行政審判的每一次進步，都伴隨著社會主義民主與法制建設的不斷發展。綜觀我國行政審判制度30年的歷史軌跡，可以清晰地看出行政審判理念轉變是一個循序漸進、不斷發展的歷史過程。

（一）從行政法制到良法善治

改革開放以后，面對全面撥亂反正和建設社會主義現代化事業的艱巨任務，我國開展了大規模的立法工作，社會主義法制建設得到了恢復和迅速發展。1978年，黨的十一屆三中全會提出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。”由此，“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”這十六字就被確定為社會主義法制建設的基本方針。1982年《憲法》的頒布開啟了我國社會主義法制建設發展的新階段，有力地推動我國行政法制建設在20世紀80年代中后期進入一個全面發展的時期。1989年4月4日，第七屆全國人大第二次會議正式通過《行政訴訟法》，并于1990年10月1日起施行。“行政訴訟制度的建立確實是我國一場深刻而廣泛的變革”，1江必新：《完善行政訴訟制度的若干思考》，載《中國法學》2013年第1期。在我國民主法制建設進程中具有劃時代的里程碑意義。黨的十五大報告提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略，這一治國方略于1999年3月15日由九屆全國人大二次會議通過憲法修正案的方式載入憲法。這是社會主義法制建設新的里程碑，對加強我國行政法制建設，推動行政法治進程具有重要意義。黨的十六大把發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，作為全面建設小康社會的重要目標之一，并明確提出要“加強對執法活動的監督，推進依法行政” 。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過憲法修正案，將“國家尊重和保障人權”寫入憲法。以人為本，尊重人權成為政府行政管理行為的原則之一。2004年發布的國務院《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號），更加明確地提出了“法治政府”的新概念，將“建成法治政府”作為全面推進依法行政的最終目標，并提出十年的建設期。黨的十七大報告提出“依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一步增強，法治政府建設取得新成效”等目標，為建設法治政府進一步指明了方向，明確了任務。2012年，黨的十八大報告提出了“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的新十六字方針。新十六字方針作為新時代關于全面推進依法治國的基本方針，是對原十六字方針的更新和發展，既是全面加快推進依法治國的工作方針，也是“法治中國”的衡量標準。在黨的十九大報告中，“堅持全面依法治國”被明確作為十四條新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，明確提出“深化依法治國實踐”，為新時代法治中國建設提出了新要求、指明了新方向。

改革開放40年，中國特色社會主義法律體系已經形成，中國已在根本上實現從“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”到“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的歷史性轉變，各項事業發展步入法治化軌道，從人治到法治、從法制到法治、從法制體系到法治體系，依法辦事、依法理性維權等法治精神理念得到廣泛傳播，在法治內涵中更加強調對“憲法”“良法”“善治”“人權”的重視。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”黨的十九大報告進一步強調“以良法促進發展、保障善治”。這一科學論斷鮮明提出了良法善治在法治建設中的地位，良法善治對法治政府建設和行政審判工作提出新的更高要求。在《行政訴訟法》的促動下，我國相繼制定了《行政復議條例》（1990）、《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（1991）、《國家賠償法》（1994）、《行政處罰法》（1996）、《行政復議法》（1999）、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（1999）、《立法法》（2000）、《行政許可法》（2003）、《行政強制法》（2011）、《國有土地上房屋征收與補償條例》（2011）、《行政訴訟法》（2014年修正、2017年修正）、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（2018）等重要法律、法規和司法解釋，為行政立法、行政執法、行政救濟與司法審查提供了法律實施依據。每一部重要行政法律規范的頒行，既是某一領域法治政府建設取得重要突破的標志，又極大地促進了法治政府建設和行政審判發展。良法善治必然要求行政審判在推進法治國家、法治政府、法治社會建設，促進國家治理體系和治理能力現代化等方面發揮更加積極有效的作用。

（二）從保障人身權、財產權到加強人權司法保障

行政審判涉及人民群眾生產生活方方面面，對于依法落實國家保障和改善民生政策、加強人權司法保障具有重要意義。一是從立案審查制到立案登記制。長期以來，“立案難不僅讓當事人告狀無門，合法權益被侵害后難以得到司法救濟，更讓大量行政行為游離于司法審查之外，為行政權恣意濫用以及社會安全穩定留下隱患”。2程琥：《我國行政訴訟制度司法困境與出路》，載《中共浙江省委黨校學報》2014年第4期。通過進一步暢通訴訟救濟渠道，依法受理行政案件，充分保護當事人的訴權，對人民法院依法應當受理的行政案件，做到有案必立、有訴必理，切實解決行政訴訟“立案難”問題。人民群眾從“不敢告、不愿告、不能告”向理性合法方式維權轉變，逐步樹立“信法不信訪”的理念，形成“棄訪轉法”的局面。當然，行政案件實行立案登記制以來，也面臨著不少困難和挑戰，不管困難再大、挑戰再多，絕不能走回頭路。要警惕和防范“立案難”問題再次反彈，堅決清理限制和剝奪當事人訴權的“土政策”，嚴禁以任何理由隨意限縮受案范圍、違法增設受理條件。在積極支持和保障人民群眾依法理性表達利益訴求的同時，通過完善審級制度，落實終審和訴訟終結制度，加強釋明引導和矛盾糾紛多元化解，堅決防范和治理惡意訴訟、濫用訴權問題，有效規范個別當事人長期纏訴鬧訪、擾亂訴訟秩序的行為，切實解決行政案件程序空轉問題。二是從保障“人身權”“財產權”到保障“合法權益”。行政訴訟調節的是行政法律關系，在行政法律關系中，公民、法人和其他組織與行政機關相比，往往處于弱勢的地位，權利容易受到侵害或忽視。行政審判制度對于公民、法人和其他組織權利保障經歷了從“人身權”“財產權”到“合法權益”“人權”的發展過程。保護好公民、法人和其他組織的財產權、人身權，同時保護與人身權、財產權密切相關的勞動與社會保障權、受教育權以及公平競爭、信息公開、環境資源、社會救濟等其他合法權益，努力滿足人民群眾日益增長的多元司法需求。對涉及公民人身自由的行政拘留、限制人身自由或者財產的行政強制措施作出明確規定，而且不斷加強對產權保護力度，對涉及公民重大財產權益的征收、征用作出規定，并且積極適應人權司法保障新要求，將行政訴權擴大到涉及“合法權益”的廣泛范圍。三是從“行政相對人”到 “利害關系人”。由于司法資源的稀缺性，行政訴訟作為權利保障的最后一道屏障，并非所有的行政爭議都可以納入司法程序解決。原告資格是對公民、法人或者其他向法院提起訴訟，從主體資格上所做出的一種必要限制。3程琥：《行政法上請求權與行政訴訟原告資格判定》，載《法律適用》2018年第11期。隨著經濟社會發展和民主法治進步，權利保障范圍不斷拓展，越來越多的行政爭議納入行政訴訟渠道解決，行政訴訟原告資格呈現擴張的趨勢。從我國行政訴訟原告資格標準的發展歷程看，主要經歷了從直接利害關系人到行政相對人，從行政相對人到法律上利害關系人，從利害關系人再到檢察機關作為公共利益代表人的演進過程。四是從“維護”和“監督”行政機關依法行使職權到“監督”行政機關依法行使職權。2014年《行政訴訟法》修訂時，在立法目的的表述中刪除了“維護”行政機關依法行使職權的規定，只保留對行政機關依法行使職權的“監督”，從而強調行政訴訟就是要對行政行為的合法性進行控制和監督，以保護公民、法人和其他組織的合法權益。4袁杰主編：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年版，第6頁。人民法院通過依法公正審理行政案件，確保有理有據的人打得贏官司，打贏了官司的人權利能夠得到實現。

（三）從實現“個體正義”到保障各類市場主體合法權益

改革開放之前，我國實行高度集中的計劃經濟體制。在這種體制下，主要通過行政權力、行政組織和行政手段管理經濟，在社會生產、交換、分配和消費領域中，國家實行指令性計劃，計劃管理主要依據行政信號，政府直接決定企業的人、財、物，企業沒有多少生產經營自主權。改革開放后，我國從計劃經濟轉向市場經濟，選擇了一條以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義市場經濟道路。社會主義市場經濟本質上是法治經濟，行政審判制度正為市場經濟確立政府與企業、政府與市場關系的最基礎規則之一，推動政府從既當“運動員”又當“裁判員”到只當“裁判員”不當“運動員”的角色轉變。改革開放之初，為吸引外商投資，改善投資環境，保障外商投資企業合法權益，加強對行政權力的監督，1980年9月《中外合資經營企業所得稅法》第15條規定：“合營企業同稅務機關在納稅問題上發生爭議時，必須先按照規定納稅，然后再向上級稅務機關申請復議。如果不服復議后的決定，可以向當地人民法院提起訴訟。”這是改革開放之后第一部規定行政訴訟救濟制度的法律。1982年《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規定：“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定。”這為人民法院依法審理行政案件提供了法律依據。1982年《憲法》關于中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告、檢舉的權利，由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利的規定，為建立行政訴訟制度提供了憲法依據。在1989年頒布的《行政訴訟法》中，明確把認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權納入行政訴訟受案范圍，從而保障企業按照市場要求依法自主經營。并且，在最高法院制定的相關司法解釋中，明確了聯營企業、中外合資或者合作企業的聯營、合資、合作各方的原告主體資格。中國加入世界貿易組織（WTO）是行政審判制度發展的一個重要里程碑。由于WTO管理的各項協議適用于國家以及關稅區之間，涉及國家政策，從本質上不涉及私人企業行為。它只處理政府的行為，主要規范那些影響貿易和進口產品在本國市場的競爭條件下的政府管理行為。5［美］伯納德·霍克曼、邁克爾·考斯泰基：《世界貿易體制的政治經濟學——從關貿總協定到世界貿易組織》，劉平等譯，法律出版社1999年版，第6頁。因此，入世首先是政府入世。WTO法治蘊含的自由、平等、公開、公正、秩序等基本價值對各成員方政府行為提出更高要求。從我國加入議定書有關司法審查的承諾看，我國是接受WTO三大貿易協定關于司法審查程序方面的規定，并且進一步強調司法最終原則，我國做出的承諾比WTO三大貿易協定更加嚴格。6程琥：《WTO視野中的我國行政法治》，載《法制與社會發展》2002年第6期。中國積極履行加入WTO的承諾要求，推動政府行為從權力導向型向規則導向型轉變，這進一步推動行政審判制度發展。2014年修正的《行政訴訟法》進一步把公民、法人或者其他組織認為行政機關侵犯經營自主權權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權，認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭以及行政協議案件納入受案范圍。黨的十八大以來，簡政放權、加快政府職能轉變作為政府工作一件大事，深化行政審批制度改革是其重要抓手和突破口。行政審批作為政府干預經濟和社會生活的一種重要手段，廣泛適用于各種行政管理活動中。從產生歷史看，行政審批制度可以追溯到我國實行高度集中的計劃經濟體制時期，是作為計劃經濟體制的產物和重要組成部分而存在的。在改革開放和建設社會主義市場經濟時期，行政審批過多、過濫問題非常突出，行政審批制度始終處于被改革、取消、調整狀態中。7程琥：《非行政許可審批司法審查問題研究》，載《行政法學研究》2016年第1期。當前，要把轉變政府職能持續推向深入，促進簡政放權、放管結合、優化服務在重要領域和關鍵環節繼續取得新進展，實現政府活動全面納入法治軌道。2018年11月1日，習近平總書記在民營企業座談會上的講話中指出：“營造公平競爭環境。要打破各種各樣的‘卷簾門’、‘玻璃門’、‘旋轉門’，在市場準入、審批許可、經營運行、招投標、軍民融合等方面，為民營企業打造公平競爭環境，給民營企業發展創造充足市場空間。”在市場經濟中，政府在營造公平競爭環境中擔負著重要職責。對因招商引資、政府與社會資本合作等活動引發的糾紛，要認真審查協議不能履行的原因和違約責任，切實維護行政相對人的合法權益。依法公正審理財產征收征用案件，維護被征收征用者的合法權益。切實加強產權司法保護，保障各類市場主體合法權益，促進經濟社會健康持續發展，促進法治政府和政務誠信建設。

（四）從政府守法到全民守法

依法治國的核心是依法行政。行政機關是否嚴格規范公正文明執法，直接關系到國家的民主法制建設進程，關系到全面依法治國的實現。行政審判既是法治政府的重要保障力量，又是法治政府的重要推動力量，在法治政府建設中，承擔著重大的歷史使命和政治責任。一是嚴格司法審查標準，不斷加大對行政權的司法監督力度，對行政機關違反法定程序的行為依法確認違法，對行政機關不依法履行職責的行為依法確認違法或責令限期履行，對行政機關侵權造成損失的依法判決賠償，切實監督行政機關依法行政。二是提升“關鍵少數”運用法治思維和法治方式能力，從“告官不見官”到行政機關負責人出庭應訴轉變。為貫徹落實黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》關于“健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度”的要求，2014年修訂的新《行政訴訟法》第3條第3款規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”中央全面深化改革領導小組于2015年10月13日討論通過了《關于加強和改進行政應訴工作的意見》，明確提出行政機關要支持人民法院受理和審理行政案件，保障公民、法人和其他組織的起訴權利，認真做好答辯舉證工作，依法履行出庭應訴職責，配合人民法院做好開庭審理工作。2016年6月27日，國務院辦公廳以國辦發〔2016〕54號文形式正式發布了《意見》。最高人民法院于2016年7月28日下發《最高人民法院關于行政訴訟應訴若干問題的通知》。行政機關負責人出庭應訴，與行政相對人平等對話溝通，“面對面”辯法析理，不僅彰顯了法治思維，而且昭示了不管是“官”還是“民”，都必須依法依程序辦事、依既定規則處理問題。行政機關負責人這些關鍵少數，一次出庭應訴就是一次尊法學法守法用法過程。過而言之，一次出庭應訴甚至要超過聽十次法治講座效果。8程琥：《新〈行政訴訟法〉的法治使命》，載《中國法律評論》2016年第3期。實踐中，應訴單位負責人，包括正、副職負責人應當出庭應訴，因故不能出庭的，應當指派具有國家行政編制及其他履行公職的人員出庭應訴。對于以下案件，應訴單位負責人應當出庭：（1）涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件的；（2）人民法院書面建議行政機關負責人出庭的；（3）上級行政機關要求行政機關負責人出庭的；（4）人大常委會、政協常委會組織人大代表、政協委員旁聽的行政應訴案件。除上述案件外，對于其他重大疑難及具有一定社會影響力的案件，應訴單位的法制機構也可視情況安排其主要負責人出庭應訴，必要時可向承辦單位或應訴單位的負責人提出出庭建議。應訴單位負責人確有特殊原因不能出庭的，應當向人民法院出具書面說明材料。書面說明材料由應訴單位制作，案件承辦人負責遞交。三是加大法治宣傳力度，從個案司法公開到把公開庭審打造成全民共享的法治公開課。落實好“誰執法，誰普法”的普法責任制，推行法官以案釋法制度，讓典型案件依法公開處理成為全民法治教育課，讓法治成為全社會的思維方式和行為模式。有效解決行政爭議需要有堅實的法治社會基礎，需要形成全民尊法學法守法用法的良好氛圍。當前人民群眾權利意識、法治意識和維權意識普遍高漲，已經從行政訴訟制度實施初期不敢告、不愿告、不能告的狀態轉變為善于運用行政訴訟程序維權。同時應當注意的是，實踐中存在個別當事人過度利用行政訴訟制度的不正常現象。9程琥：《解決行政爭議的制度邏輯與理性構建——從大數據看行政訴訟解決行政爭議的制度創新》，載《法律適用》2017年第23期。推動法治社會建設，重在樹立全民守法意識，奉行法律面前人人平等原則，不管是政府部門還是公民、法人和其他組織都應該牢固樹立尊法、學法、守法、用法意識。

（五）從跨區劃管轄到跨區劃法院

我國目前采取的是在行政區劃法院內設立行政審判庭的方式審理行政案件。“在目前司法嚴重受制于行政的體制下，行政審判較之其他案件更容易受到行政干預，而行政審判庭只是法院內部的一個部門，在實踐中法院領導往往從整個法院與政府及其他機關的關系出發考慮行政審判，而難以把行政審判置于司法權對行政權的合法性監督的應有視角考慮，行政審判擺脫行政的干預在法院內部得不到足夠的重視和支持。”10馬懷德主編：《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國政法大學出版社2004年版，第40—41頁。同時，“由于我國的司法管轄區與地方行政區合二為一，人、財、物又都依附于地方，受制于地方，行政審判機構和審判人員很難保證司法的天平不因金錢的砝碼而失去正義的平衡”。11宋智敏：《西方行政訴訟的主管機關——兼論對我國行政訴訟制度改革的啟示》，載《法學評論》2011年第3期。在三大訴訟中，行政案件原則上由被告行政機關所在地法院管轄，行政審判可能受到當地行政機關干預，容易形成“訴訟主客場”現象。按照中央統一部署，人民法院積極探索建立與行政區劃適當分離的行政案件管轄制度，通過提級管轄、異地交叉管轄、相對集中管轄等多種形式，探索各具特色的管轄制度改革，取得明顯成效。從長遠來看，僅僅通過行政案件管轄調整，而不借助于推動行政審判體制改革，地方保護和行政干預難題難以從根本上得到解決。黨的十八屆三中全會提出“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”，黨的十八屆四中全會提出“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院”。習近平總書記在黨的十八屆四中全會《決定》的說明中指出：“全會決定提出，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。這有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，有利于構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。”2014年11月新修訂的《行政訴訟法》第18條第2款規定，經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區劃管轄行政案件。這一規定為行政訴訟跨行政區劃管轄改革提供了充分的法律基礎。2014年12月28日、12月30日，上海三中院、北京四中院作為全國首批跨行政區劃法院改革試點掛牌履職，這是行政審判體制改革的雛形。經過4年試點，跨行政區劃法院集中管轄行政案件取得了積極成效，行政相對人對法院審判活動的信任感和獲得感進一步增強，極大地提升了行政審判的司法公信力。

二、行政審判創新發展的基本經驗

改革開放以來行政審判取得顯著進步，積累了寶貴經驗。一是必須堅持把黨對法院工作的絕對領導作為行政審判工作始終沿著正確方向前進的根本政治保證。堅定正確政治方向，堅定不移地貫徹執行黨的路線方針政策，對于行政審判工作中的重大問題、重大部署、重大審判活動以及有重大影響的案件審理，要及時請示報告，積極爭取黨委領導，爭取人大監督、政府支持配合以及社會各界的理解支持。二是堅持把服務黨和國家工作全局作為行政審判工作的指導思想。要自覺置于黨和國家中心工作和經濟社會發展全局中去思考、去謀劃，防止出現就案辦案、就法論法、案結事不了的現象，努力實現法律效果和社會效果的有機統一。三是堅持把公正與效率作為行政審判工作的生命線。讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，是司法工作的崇高目標。行政訴訟當事人，一方是處于相對弱勢的行政相對人，另一方是處于相對強勢的行政機關，伴隨人民群眾權利意識不斷增強，人民群眾對司法公正的期待更為迫切，對事關公平正義的執法不嚴、裁判不公和訴訟難等問題將更為關注，行政審判工作更要千方百計地維護司法公正。在強調司法公正的同時，也要注意提高審判效率，為當事人提供及時的、便捷的司法救濟，確保人民群眾的合法權益得到及時實現。只有堅持公正與效率相結合，行政審判工作才能贏得當事人和社會的依賴與尊重，司法的公信力和權威才能真正建立。四是堅持把正確處理監督和支持的關系作為全面發揮行政審判職能的重要原則。行政審判不僅要加強對行政行為的監督、糾正違法行政行為、依法維護廣大人民群眾的合法權益，還要依法支持合法行政行為、支持行政機關依法行政，維護正常的行政管理秩序。五是堅持把改革創新作為推動行政審判工作向前發展的不竭動力。推動行政審判工作向前發展，必須主動適應新情況、新問題，積極推進思想理念和工作實踐創新。加強對行政審判新難問題的調查研究，及時總結成功做法和經驗，加強頂層設計，適時試點推廣。六是堅持把建設一支革命化、正規化、專業化、職業化的過硬法官隊伍作為確保行政審判事業持續發展的重要基礎。全面實現行政審判體系和審判能力現代化，圓滿完成各項行政審判工作任務，歸根到底，要靠行政法官隊伍整體素質能力的提高。七是堅持把營造良好司法環境作為行政審判健康發展的必要條件。作為執行同一法律法規、追求同一法治目標的國家機關，行政與司法具有協調一致、取得共識的前提和基礎，應當相互理解和良好合作，積極構建行政與司法良性互動機制。

三、期待與展望

行政審判在國家治理體系和治理能力現代化中發揮著不可替代的重要作用，行政審判改革不單單是一項訴訟制度改革，行政審判改革必將會對其他改革產生重要影響，有必要從戰略高度和長遠角度來思考和謀劃，切實加強頂層設計，充分發揮行政審判在國家治理中 “四兩撥千斤”的杠桿作用。改革開放40年，我國行政審判制度發展已經到了歷史拐點，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，當前重中之重是深入推進行政審判體制改革，盡快在行政法院、跨行政區劃法院或者跨區劃管轄行政案件模式中進一步明確改革目標和方向。從長遠來看，設置專門行政法院系統是符合中國國情、利黨利國利民的重要司法改革舉措，有必要在探索設立跨行政區劃法院改革的基礎上更進一步，探索設置專門行政法院系統。中國特色社會主義進入了新時代，行政審判面臨的維護社會公平正義、解決“官民”矛盾、調處“官民”關系的任務更加艱巨繁重。新時代行政審判必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊圍繞“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標，充分發揮職能作用，著力解決在行政審判體制機制、方式方法、思想觀念、隊伍素質能力方面存在的諸多不適應問題，全面推進行政審判體系和審判能力現代化，不斷提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感，為法治國家、法治政府、法治社會一體建設發揮重要職能作用。