行政訴訟三十年發展之剪影
——從最高人民法院親歷者的角度

江必新

最高人民法院黨組副書記、副院長，第三巡回法庭庭長

過去的30年，是行政訴訟制度從無到有、逐步健全完善的30年；是行政審判庭和審判隊伍不斷發展壯大的30年；是行政訴訟受案范圍、公民請求權利救濟的范圍、行政機關接受司法監督的范圍不斷擴大的30年；是行政相對人從不知告、不敢告、不愿告、不會告到能夠主動運用行政訴訟武器捍衛自己合法權利的30年；是行政機關從抵觸行政訴訟到自覺接受行政訴訟監督的30年；是行政審判環境不斷改善、日益向好的30年；是行政審判日益發揮出應有作用的30年。

“行政訴訟法是一部推進人權保護和法治發展的重要法律，行政訴訟是化解社會糾紛的一項有效制度，也是依法治國方略中不可或缺的一個方面。”1應松年：《在紀念〈行政訴訟法〉頒布20周年座談會上的發言》，載《行政法學研究》2009年第3期。1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了我國現行《行政訴訟法》，至2019年，我國《行政訴訟法》已經頒布30周年。在這30年里，《行政訴訟法》和行政訴訟從無到有，逐漸成熟壯大，在有效化解行政爭議、保障行政相對人合法權益、監督促進依法行政方面發揮了不可替代的重要作用。筆者長期就職于最高人民法院，有幸參與和見證了我國行政訴訟30年發展歷程。值此《行政訴訟法》頒布30周年之際，受《中國法律評論》編輯部之邀，特撰文回顧自己親歷的30年發展史上的若干片段，并嘗試總結行政審判30年之成效，亦不失為30年歷史的幾段注腳。

一、首個行政訴訟司法解釋的制定

從一定意義上看，我國的行政訴訟和行政審判均是改革開放的產物。從1980年開始，伴隨著改革開放的步伐，我國一些單行法律法規開始規定當事人對主管行政機關的處理決定不服，可以向人民法院提起行政訴訟。最早作出此類規定的是中外合資經營企業法、中外合資經營企業所得稅法等，當時首先規定的是境外相對人有行政訴權。緊接著又有越來越多的法律法規作出此類規定。至1982年時，《民事訴訟法》第3條第2款規定人民法院審理行政案件適用本法的相關規定，此后，行政訴訟適用民事訴訟法的規定進行處理。1983—1984年各地法院即已開始陸陸續續受理一些行政案件。后來引起社會廣泛關注的1988年8月包鄭照訴浙江省蒼南縣政府強拆房屋一案，嚴格來說并不能算是我國第一件行政案件，對該案的準確定性應當是新中國“農民告縣政府第一案”。

1986年9月，全國人大常委會審議通過了《治安管理處罰條例》（以下簡稱《條例》）。該《條例》明確規定，公民對公安機關作出的治安處罰決定或者處理決定不服，可以到法院提起行政訴訟。根據這個規定，可以預見未來會有相當數量的行政案件起訴到法院。有鑒于此，當時的最高人民法院黨組決定在《條例》實施之前制定出臺一個規定行政訴訟相關問題的司法解釋，也即后來于1986年10月24日發布的《人民法院審理治安行政案件具體應用法律的若干問題的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）。之后，當時的最高人民法院研究室成立了一個行政立法研究組。我和幾位同志是起草小組成員，同時也是行政審判研究小組的成員。在起草《暫行規定》的過程中，爭議比較大的主要有兩個問題：一是管轄問題。管轄問題的主要爭議是級別管轄，就是一般的案件應該由哪一個級別的法院來管轄。當時相關行政機關主張“兵對兵、將對將”，也就是管轄法院的級別應該盡可能提高一些。但是當時我們考慮到未來行政案件數量可能會比較多，如果全部集中到上級法院，一方面不方便人民群眾提起訴訟，另一方面也會給上級法院帶來較大壓力，所以《暫行規定》最后規定除了“涉外治安行政案件由中級人民法院管轄”外，其他案件原則上還是由基層人民法院作為一審管轄法院。二是訴訟費收取問題。當時相關行政機關建議適當提高訴訟費收取標準，意在通過訴訟費用制度實現對案件數量的調控。我們經過反復研究，認為在我國“民告官”本身難度較大，人民群眾不愿告、不敢告的問題比較普遍，如果再收取較高的訴訟費，會進一步提高行政訴訟的門檻，不利于群眾通過行政訴訟依法維權。按照上述思路，《暫行規定》最終規定“人民法院受理治安行政案件，按照《民事訴訟法（試行）》的規定，由原告預交訴訟費，每件五元至三十元。案件審理終結，訴訟費用由敗訴一方負擔。原告申請緩交、減交或免交的，由人民法院審查決定。”應該說，在當時法院經費保障并不十分充分的情況下，我們作出這樣一個規定，更多的就是希望充分保護訴權，盡可能創造便利條件，讓人民群眾敢于申請救濟，敢于提起行政訴訟。

《暫行規定》的出臺，在我國行政訴訟歷史上具有十分重要的意義。第一，《暫行規定》為我國的行政訴訟、行政審判提供了需要遵循的基本原則。《暫行規定》出臺前，行政訴訟的處理均是參照1982年的民事訴訟法的相關規定。《暫行規定》的出臺事實上是在民事訴訟法之外作出了一些有別于民事訴訟的規定，應該說是為行政訴訟制度的獨立構建打下了一定基礎。第二，《暫行規定》為我們行政審判的開展作了一個比較好的示范。眾所周知，治安行政案件的主要被告是公安機關，而公安機關在我們國家的政治生活和社會生活中的地位是非常重要的。所以公安機關能夠積極參與行政訴訟，接受行政訴訟的監督，客觀上為我國行政法治建設開了一個好頭。第三，《暫行規定》為人民群眾特別是行政相對人通過行政訴訟救濟權利提供了一個很好的樣板。公安機關是高權行政機關的典型代表，人民群眾和行政相對人敢于對公安機關提起行政訴訟，將對其他行政訴訟的行政相對人起到一個很好的示范作用。

二、行政審判庭的逐步建立

同樣是在1986年，一些地方法院開始探索設立行政審判庭。當年10月，湖南省汨羅縣法院成立了全國第一個基層人民法院行政審判庭，湖北省武漢市中院成立了全國第一個中級法院行政審判庭。當時我在最高人民法院研究室負責相關信息的整理、匯總和上報工作，同時定期對全國法院出現的新情況、新問題進行歸納梳理，及時報院領導決策參考。當我發現有地方法院成立行政審判庭的信息后，認為非常重要，當即寫了一個專題報告上報時任研究室主任廖伯雅。廖伯雅主任也認為這個信息很重要，很快即層報分管研究室的林準副院長、常務副院長任建新同志以及鄭天翔院長等。幾位院領導看了之后都分別作出批示，認為這是一個新的動向，應該引起高度重視。根據院領導的指示，由時任研究室副主任的梁書文同志擔任組長，牽頭成立了行政審判研究小組，我和蔡小雪同志、董占東同志都是小組組員。研究小組成立之后，我們分別到東部、中部、西部的幾個省份進行廣泛調查研究，查閱了大量各地已經審理的行政案件，聽取意見建議，了解把握新情況、新問題。在此基礎上，我們撰寫了專題調研報告上報院黨組，建議在全國法院盡快推廣建立行政審判庭。緊接著在1987年1月，最高人民法院就成立行政審判庭下發專門通知，當年在全國法院即有將近一千個行政審判庭陸續建立起來。

隨著各地行政審判庭的不斷建立，行政訴訟案件日益增多，相關法律適用問題也越來越多，因此迫切需要最高人民法院成立專門機構負責行政審判工作的對下監督指導。有鑒于此，最高人民法院行政審判庭于1988年10月4日正式成立，由黃杰同志擔任首任庭長，除了我之外，成員還有張善、賈建斌、岳志強、周紅耕、蔡小雪、段小京、胡仕浩、董占東等。行政審判庭分設兩個審判組，第一組負責審理有關治安、土地行政案件，張善同志因過去長期從事刑事審判工作，故第一組由他擔任組長；第二組負責其他行政案件及綜合事務，岳志強同志過去長期在經濟庭工作，對經濟行政案件相對比較熟悉，故由他擔任第二組組長。

隨著我國法治事業的不斷發展，行政審判庭也始終保持良好發展勢頭，1988年6月全國法院共設立行政審判庭1399個，至2015年6月已發展到3320個。普遍設立的行政審判庭為人民法院依法審理行政案件、保護相對人合法權益、監督支持行政機關依法行政提供了有力組織保障。

三、推動行政訴訟立法進程

在行政訴訟法頒布之前，最高人民法院行政審判庭著眼于推進行政訴訟專門立法，重點抓了以下幾項工作。

一是向全國人大提出建議，把制定《行政訴訟法》擺到重要議事日程。當時全國人大行政立法研究組由陶希晉同志牽頭，黃杰庭長也參與了這個小組，我是小組的聯絡員之一。該小組的最初想法是制定一個行政法大綱，或者是類似行政法通則的法律規范，但經過一段時間探索后，并未獲得實質性進展。之后我們考慮建議全國人大行政立法研究組研究行政訴訟問題，并就此向時任院長任建新同志作了匯報，后來任建新院長專門與陶希晉同志作了溝通，陶希晉同志也十分認可這個建議，于是全國人大行政立法研究組把制定行政訴訟法作為一項重要任務列入日程。

二是通過廣泛調查研究為行政訴訟立法提供素材。當時在立法過程中主要有兩種主張，第一種是主張行政訴訟仍然適用民事訴訟的相關法律規定，另一種是主張制定專門的行政訴訟法。從域外法的角度看，英美法系國家中并不對民事訴訟和行政訴訟作實質區分，大陸法系國家則存在專門的行政訴訟制度，當然二者均各有利弊。當時我們面臨的一個主要任務就是為區分行政訴訟和民事訴訟、建立專門的行政訴訟制度進行必要性論證。對此，我們充分發揮實務部門的工作優勢，廣泛收集各類案例，分析提煉行政訴訟區別于民事訴訟的特殊問題，詳細列出問題清單提供給立法小組，供立法小組在推進立法時參考。

三是對爭議較大的問題進行專門論證。當時由于觀念不統一、工作角度不同等因素，加之行政訴訟作為新生事物在我國缺乏傳統，因此司法機關和行政機關對于行政訴訟的不少問題均存在認識分歧，統一思想的難度較大。在這方面我們做了很多工作，包括在有關刊物上發表文章爭取共識，跟有關方面進行持續溝通交流等。

四是積極參與配合立法工作。我作為全國人大行政立法研究組的聯絡員，參與了行政訴訟法初稿的撰寫，負責“審理與判決”一章。立法初稿完成后，我們召開專題座談會，廣泛征求地方各級法院行政審判人員的意見建議，詳細匯總梳理，及時反饋給全國人大行政立法小組，推進完善法律草案。

1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議正式審議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，標志著我國行政訴訟制度進入全新發展階段。此后，全國人大常委會于2014年和2017年對該法作了兩次修正，進一步完善相關規定。最高人民法院亦先后發布多部司法解釋，進一步明確具體適用法律的相關問題。可以說，我國行政訴訟法律制度能夠較好滿足人民群眾對行政訴訟的實踐需求，為行政法治的持續健康發展提供了有效法律制度供給。

四、做好法律實施準備工作

《行政訴訟法》于1989年4月4日正式頒布，自1990年10月1日起開始施行。為了確保實現良好實施效果，最高人民法院及其行政審判庭在《行政訴訟法》發布之后重點做了以下幾項工作。

一是繼續推進行政審判機構、隊伍建設。《行政訴訟法》正式施行后，人民法院行政案件受案量必然會有較大幅度增長。對此，當時的首要任務就是進一步推進地方三級法院的行政審判庭建設。經過全國法院的共同努力，至1990年6月時全國法院共設立行政審判庭2638個，較好滿足了審判業務需要。另外，行政審判是新生事物，各地雖然逐步建立起專門的機構，但不少法官此前并未審理過行政案件，亟待通過專門培訓提高行政審判的專業素養。對此，我們組織了多期短期培訓，另外北京大學也專門舉辦了若干期相關培訓班，很多接受培訓同志日后都成為全國行政審判的骨干和專家。

二是迅速統一思想認識。1990年9月，我們在河南省鄭州市組織召開了第一次全國法院行政審判工作會議，會議的主要目的就是圍繞《行政訴訟法》的實施進一步統一認識、明確政策，同時提出一些基本要求，提醒各地需要注意的若干重點問題。會議由時任分管行政審判工作的馬原副院長作工作報告（我參與了報告的起草工作）。這次會議對全國法院行政審判人員統一思想、明確任務、規范審判行為，應該說發揮了十分重要的作用。

三是積極出臺司法解釋。《行政訴訟法》在制定過程中，有些問題因為爭議較大、需要進一步論證、受到篇幅結構限制或者存在其他因素等，沒有被立法所規定。對此，需要最高人民法院通過制定司法解釋的方式對一些亟待明確的問題作出回應。我們在深入調查研究的基礎上，結合當時行政審判工作實際制定出臺了《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），于1991年6月11日正式發布。《意見》共計115條，是一個相對較為系統和完整的司法解釋，對《行政訴訟法》的不少未盡事宜作出了詳細規定，填補了相關漏洞，對指導行政相對人有效提起訴訟，促進規范行政機關行為和審判權運行等均具有重要作用。當然，在《意見》的制定過程中同樣存在不少爭議。比如，關于行政訴訟受案范圍的問題。不少行政機關傾向于對受案范圍作出一定限制，擔心行政訴訟增多可能會影響行政機關的工作和形象，甚至產生一些負面影響。但我們認為既然《行政訴訟法》已經對受案范圍作了規定，就必須嚴格執行法律規定，不能隨意限縮行政訴訟受案范圍。與此同時，還應該通過積極解釋法律把應該受理的案件納入受案范圍。比如說，當時爭議較大的勞動教養和收容審查，有觀點認為此類行為應該歸屬刑事訴訟法調整或者通過其他機制來解決。但后來經過反復討論，還是把勞動教養和收容審查等納入了行政訴訟的受案范圍，這是符合《行政訴訟法》規定精神的。又如，關于強制措施問題。如果作為被告的行政機關存在不應訴、不出庭、不遵守訴訟秩序、妨礙訴訟、不執行法院判決等情形時，人民法院該怎么處理？對此，有一種觀點認為，行政機關是代表國家行使行政管理職權的，跟普通的當事人畢竟存在區別，應該予以特殊對待。另一種觀點認為，訴訟強調兩造對等，應當堅持法律面前一律平等，行政機關也不能在訴訟領域享受特權。后來我們總體堅持了第二種觀點，遵循正當程序原則，對行政機關違反訴訟秩序的，在不影響行政權正常行使的前提下，有針對性地規定了相關制約措施。再如，關于舉證責任分配問題。當時行政訴訟案件主要集中在行政處罰領域，所以根據案件的特點，我們強調行政機關要對自己作出的行為承擔舉證責任，而且在訴訟中原則上不能自行向原告收集證據，一般情況下也不能隨意補充證據。因為如果行政機關事后補充證據，這本身就說明先前作出行政行為時證據不充分，行為的合法性存疑。總而言之，在這些基本制度上，我們堅持了行政訴訟的基本規則，作出了對行政相對人更為有利的規定。這也是考慮到我國在行政訴訟開展初期，要更多地向行政相對人傾斜。這樣的基本立場應該說取得了良好的整體效果。

五、總結和展望

《行政訴訟法》自1989年頒布，至今已經走過30年歷程。最高人民法院行政審判庭的發展歷程與《行政訴訟法》幾乎同步。過去的30年，是行政訴訟制度從無到有、逐步健全完善的30年；是行政審判庭和審判隊伍不斷發展壯大的30年；是行政訴訟受案范圍、公民請求權利救濟的范圍、行政機關接受司法監督的范圍不斷擴大的30年；是行政相對人從不知告、不敢告、不愿告、不會告到能夠主動運用行政訴訟武器捍衛自己合法權利的30年；是行政機關從抵觸行政訴訟到自覺接受行政訴訟監督的30年；是行政審判環境不斷改善、日益向好的30年；是行政審判日益發揮出應有作用的30年。行政訴訟制度的成長是與我國民主和法治進程同步前進的過程，也是同我國改革開放一起不斷進步成長的過程。

一是服務改革發展穩定大局。改革開放以來，各級人民法院不斷強化大局意識，自覺將履行行政審判職能與服務黨和國家中心工作緊密結合，對行政機關的違法行政行為，堅決予以糾正，同時對于行政機關行為合法、程序正當的行政行為，依法駁回行政相對人的訴訟請求，堅決支持行政機關依法發揮經濟調控、市場監管、公共服務、社會管理等職能，切實為國家改革發展穩定大局保駕護航。

二是依法保障當事人合法權益。《行政訴訟法》頒布實施特別是黨的十八大以來，行政案件數量不斷上漲，案件類型呈現多樣化趨勢，從傳統的行政處罰、行政許可、行政強制、土地征收等，逐漸擴展到行政補償、行政協議、環境資源、市場監管等領域。各級人民法院堅持司法為民宗旨，以保護群眾合法權益為出發點，認真實施立案登記制，加強涉民生行政案件審理力度，強化產權平等保護，努力滿足人民群眾日益增長的多元司法需求，使越來越多的行政爭議通過行政訴訟這個平臺得到實質化解。

三是推進行政爭議多元實質化解。人民法院依法審理行政案件，堅持依法裁判和協調化解相結合，積極推動建立行政糾紛多元化解機制，努力實現調解、仲裁、行政裁決、行政復議、行政訴訟的有機銜接、相互協調，推動形成化解行政爭議的社會合力，使一大批行政爭議，特別是涉及農村土地征收、城市房屋拆遷、企業改制、勞動和社會保障、資源環保等社會熱點問題引發的群體性爭議，得到了妥善化解，實現了法律效果和社會效果的有機統一。

四是助力法治政府建設。人民法院在堅持依法審理各類行政案件的同時，注重積極延伸行政審判職能，通過建立府院聯席會議機制、發布行政審判白皮書和提出司法建議、定期走訪交流等多種方式，爭取凝聚共識，努力實現司法與行政的雙向良性互動，維護法律的統一性和權威性，促進法治政府如期建成。

五是推進裁判尺度統一。為確保準確適用法律，指導各級人民法院妥善應對行政審判面臨的新情況、新問題，最高人民法院先后發布了審理行政許可、信息公開、公司登記、證券執法等案件的一系列司法解釋和規范性文件，為各級人民法院妥善審理涉及政府職能轉變、市場準入、城鎮化和新農村建設、產權流轉等方面的新類型行政案件提供遵循。同時，定期發布行政審判指導性案例和參考性案例，充分發揮案例的示范、指引作用，為廣大法官審理類似案件提供參考，確保法律統一正確實施。此外，經批準，最高人民法院在行政審判領域先行先試，率先成立行政法官專業會議，對于維護裁判標準統一發揮了重要作用。

六是深化行政審判體制機制改革。各級法院堅持通過深化司法改革，不斷完善行政審判工作機制。按照中央統一部署，積極探索建立與行政區劃適當分離的行政案件管轄制度，通過提級管轄、異地交叉管轄、相對集中管轄等多種形式，探索各具特色的管轄制度改革，取得明顯成效。同時，加強智慧法院建設，全面推進司法公開，建立健全陽光司法機制，依托審判流程、裁判文書、執行信息、庭審公開等四大公開平臺，利用《人民法院報》、人民法院政務網站、微博、微信、新聞客戶端、中國法院手機電視APP等媒體，及時公布行政案件信息，切實增強行政審判透明度，保障當事人的知情權、參與權、表達權、監督權。此外，各級人民法院嚴格落實立案登記制，推進行政案件庭審方式改革，貫徹執行“讓審理者裁判，由裁判者負責”的改革要求，積極推廣便民利民舉措，探索開展行政案件繁簡分流和行政公益訴訟，取得顯著成效。

七是全面加強行政審判隊伍建設。改革開放特別是黨的十八大以來，各級人民法院著力加強行政審判隊伍建設，一支正規化、專業化、職業化的行政審判隊伍已經初步形成。這支隊伍，從無到有，從弱變強，經受住了時代考驗，為我國行政審判事業的持續健康穩定發展作出了重要貢獻。

黨的十八屆四中全會明確提出，全面推進依法治國要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。公權受規范、私權受保障、行為有預期、社會得安定、人民享福祉，是法治國家、法治政府、法治社會的題中應有之義。在這一偉大歷史進程中，行政訴訟不應只是一個單純的制度環節，而應該成為可以撬動三個“一體建設”的有力制度支點。通過這樣一個制度支點，可以倒逼行政機關全面履行法定職責，切實尊重和保護行政相對人的合法權益，切實做到嚴格依法行政，進一步提升依法行政水平；通過這樣一個制度支點，可以教育和引導行政相對人更加主動履行作為公民、作為行政相對人的法定義務，依法維護自身權益，共同維護社會秩序和公共利益；通過這樣一個制度支點，可以促進構建更加和諧的“官民”關系，在法律的框架下共同推進建設社會主義現代化強國。我堅信，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，通過全國法院行政審判干警的不懈努力和無私奉獻，行政訴訟一定能夠在未來發揮更大效用，成為助推全面依法治國進程的一股不竭動力。