回顧制定行政訴訟法時討論的主要問題

應(yīng)松年

中國政法大學(xué)終身教授

行政訴訟法的頒布是中國行政法治發(fā)展的第一塊里程碑。從立法實踐看，行政立法迅猛發(fā)展，國家賠償法、行政復(fù)議法、監(jiān)察法、行政處罰法、行政許可法、行政強制法以及信息公開條例等法律很快制定。從國家實踐看，行政訴訟法在我國行政法治建設(shè)中發(fā)揮了巨大的作用。

1978年改革開放以后，中國開始了新的法治建設(shè)，立法速度非常快。到了80年代，刑法、刑訴法、民法、民訴法都陸續(xù)制定，當(dāng)時全國人大法律委員會的顧問陶希晉就提出，我們中國應(yīng)該有行政法和行政訴訟法。委員長會議同意建立一個行政立法研究組，專門來起草行政法、行政訴訟法。當(dāng)時江平當(dāng)組長，羅豪才和我兩個人當(dāng)副組長。

陶老的意見是希望先制定一個類似民法通則的行政法通則。從世界范圍來看，還沒有行政法通則，但是我們想試一試，于是開始著手，但最終沒有成型。因為實際上，一方面我們對這方面的問題不是太清楚，另一方面我們國家行政法的法律也不是太多，行政法的底子薄，還沒到可以制訂行政法通則的程度。正在這個時候傳來一個消息，《民事訴訟法（試行）》要修改，《民事訴訟法（試行）》有一句話，法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法。這就給行政訴訟開了一個窗口。

這個時候已經(jīng)確定要修改《民事訴訟法（試行）》，所以行政立法研究組開會決定：既然行政法通則搞不出來，趁民訴法修改之機，先起草行政訴訟法。法工委同意由行政立法研究組來起草。1987年開始動手，1989年就起草完了，1989年4月4日，全國人大通過。這個時候《民事訴訟法》的修改還沒有完成，為什么《行政訴訟法》走得這么快，我想可能是因為行政訴訟是個“民告官”的制度，是政治體制改革的一個組成部分，所以它的速度比較快。這是起草的背景。

一、關(guān)于立法宗旨

第一條“為保護(hù)人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”該立法宗旨規(guī)定為三個方面，其中“維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”中的“維護(hù)”兩字引起了爭論。開始時，寫的僅僅是“監(jiān)督”，但是有些行政機關(guān)的同志不同意，認(rèn)為應(yīng)加上“維護(hù)”。理由是，行政訴訟案例百分之七十以上都是維持的，這不是在維護(hù)行政機關(guān)依法行使職權(quán)嗎？因此，應(yīng)寫上“維護(hù)”，反映行政訴訟的實際情況。其實行政機關(guān)的行政行為一經(jīng)作出，就具有法律效力，無須法院“維護(hù)”。行政訴訟是對行政機關(guān)行使行政職權(quán)的行為進(jìn)行司法審查監(jiān)督，以保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益免受行政機關(guān)違法行為的侵犯。但當(dāng)時法律上規(guī)定了有維持判決：“（一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律規(guī)定正確，符合法定程序的，判決維持”，這可能引起誤解。因此2014年行政訴訟法修改，將其改為：駁回原告的訴訟請求。“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求”，將原行政訴訟法中規(guī)定的“維護(hù)”二字刪去，顯然這一修改是完全正確的，使行政訴訟的立法目的變得準(zhǔn)確、明確。至于解決行政爭議的目的，當(dāng)時根本沒有討論。

二、關(guān)于司法審查的目標(biāo)

這里有兩個問題。當(dāng)時大家都已同意，對行政機關(guān)行使職權(quán)的行為稱為行政行為。行政行為又可分為具體行政行為與抽象行政行為。行政訴訟對二者是皆可訴、皆可審查，還是僅訴其中之一。在抽象行為的范圍內(nèi)，法院當(dāng)然不能審查行政法規(guī)、規(guī)章，規(guī)章以外的規(guī)范性文件可否審查，存在爭論。討論的結(jié)果是抽象行政行為涉及當(dāng)事人的面廣、數(shù)量難以確定、時間長，難以審查，還是集中在具體行政行為比較妥當(dāng)。最后大家還是同意用具體行政行為的概念，使法院審查的目標(biāo)比較明確且有所控制。但后來實踐的發(fā)展又產(chǎn)生了問題。具體行政行為和抽象行政行為是理論上的相對概念，實踐中有時會發(fā)生一些難以界定的情況，給法院帶來很多困擾。同時，有些具體行政行為之所以錯誤或違法，實際上是具體行為所依據(jù)的抽象行政行為錯誤或違法。規(guī)章有備案制度，但規(guī)范性文件層次復(fù)雜，數(shù)量極多，缺乏嚴(yán)格審查。因此，司法在力所能及的范圍內(nèi)進(jìn)行審查，是必需的。于是在1999年制定《行政復(fù)議法》時，其第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：（一）國務(wù)院部門的規(guī)定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。”本條所指的三條“規(guī)定”，也就是行政規(guī)范性文件。行政復(fù)議法所建立的，我們稱為附帶審查制度，對規(guī)范性文件的審查和監(jiān)督發(fā)揮了一定作用，但還是在一個極為有限范圍內(nèi)。

法院對行政行為的審查，除限于具體行政行為外，還限定在對具體行政行為的合法性審查。對行政行為的審查分為合法性審查與合理性審查。法律規(guī)定具體、明確，按照規(guī)定執(zhí)行就合法，違反法律規(guī)定就不合法，這種判斷比較清楚。法律規(guī)定比較原則，執(zhí)行時要根據(jù)具體情況抉擇，作出裁量。這種裁量性執(zhí)法行為具有較強的專業(yè)性，讓法院在法定范圍內(nèi)作出是否合理的判斷比較困難。行政訴訟法討論時，對合理性能否納入司法審查的范圍，一般都持否定態(tài)度，但會上有些人提出了很多案例，說明合理性審查的必要性，最后立法機構(gòu)同意在兩個條件下，法院對行政行為合理性進(jìn)行審查：一是在行政處罰的范圍內(nèi)，因為當(dāng)時行政處罰特別嚴(yán)重，特別混亂；二是必須達(dá)到“顯失公正”的程度，也就是嚴(yán)重的不合理，法院才作出判斷。當(dāng)然，如果裁量權(quán)適用完全違法，要作違法判決。這樣，合法性審查就作為行政訴訟法的基本原則，寫入總則第五條。

三、關(guān)于我國行政訴訟的體制

1982年《民事訴訟法（試行）》，開啟了行政訴訟的窗口后，各地對依法提出行政訴訟的，一般都開始建立行政庭進(jìn)行審理。1988年最高人民法院也建立了行政庭。這樣，我國通過實踐，已自然形成了在普通法院內(nèi)設(shè)立行政庭的體制。行政訴訟法制定時就將此寫入總則第3條第3款：“人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件。”由此形成了富有中國特色的行政訴訟體制，既與大陸法系單設(shè)行政法院不同，也與英美法院在普通法院內(nèi)民事行政不分不同。

四、關(guān)于原告和被告

原告，應(yīng)該是公民、法人和其他組織。公民因合法權(quán)益受到行政機關(guān)具體行政行為的侵犯，可提起行政訴訟。中國的行政訴訟是單方的“民告官”制度，且只有其自身權(quán)益受到侵犯時才可以起訴。這一點沒有爭論，《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”原告僅限于其權(quán)益受到具體行政行為侵犯的公民、法人或其他組織，說明我國行政訴訟僅限于主觀訴訟，不包括客觀訴訟。

被告問題比較復(fù)雜。行政機關(guān)依據(jù)自身行政職權(quán)進(jìn)行執(zhí)法，因此做被告，這沒什么問題。但在很多情況下，執(zhí)法是由其他機關(guān)、組織進(jìn)行，執(zhí)法主體相當(dāng)混亂。如何將執(zhí)法主體梳理清楚，經(jīng)過激烈的討論，最后形成的意見是：由法律、法規(guī)授予其他組織行使該行政機關(guān)職責(zé)的為一類，此外所有的組織行使該行政機關(guān)職責(zé)的為另一類。前者稱為法律法規(guī)授權(quán)的組織，后者稱為行政機關(guān)委托的組織。授權(quán)的組織由其自身當(dāng)被告，避免行政機關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任；委托的組織由委托機關(guān)當(dāng)被告，并承擔(dān)法律責(zé)任。為了少當(dāng)或不當(dāng)被告，避免承擔(dān)法律責(zé)任，行政機關(guān)就對被委托的組織嚴(yán)加整頓，并不再委托其行使行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)等。由此，行政主體的混亂局面得以控制。行政訴訟法對行政主體的有關(guān)規(guī)定，在實踐中發(fā)揮了重要作用。

還有一個復(fù)議機關(guān)與被告的問題。

當(dāng)時總的意見是，復(fù)議機關(guān)應(yīng)該當(dāng)被告，復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定，不管是維持還是改變，都是復(fù)議機關(guān)的意思表示，都應(yīng)該成為被告。后來法院的同志提出，這樣做不利于法院的受案。當(dāng)時行政案件中治安案件比較多，治安案件屬于復(fù)議前置，即必須先經(jīng)上級機關(guān)的復(fù)議，然后才能提起訴訟。這樣發(fā)生在區(qū)公安分局的治安案件，首先要經(jīng)市公安局復(fù)議。如果提起訴訟，都在被告（市局）所在地的區(qū)法院。其他區(qū)法院就沒有治安案件，這樣，治安案件在區(qū)法院的分布中就太不平衡。因此，他們建議將復(fù)議機關(guān)當(dāng)被告的案件拆分為二：復(fù)議維持的，原行政機關(guān)當(dāng)被告；復(fù)議改變的，由復(fù)議機關(guān)當(dāng)被告。這一意見顯然不無道理。當(dāng)時雖然也有人反對，擔(dān)心這樣做會使那些不愿當(dāng)被告的復(fù)議機關(guān)都作出維持的決定。但會上行政機關(guān)代表反駁：你們怎么能這樣看待行政機關(guān)？于是大家還是同意了法院的意見，《行政訴訟法》第25條第2款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告；復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。”后來的事實證明，由于不愿當(dāng)被告，有些復(fù)議機關(guān)就都作出維持決定，成為“維持會”。

其實，這里的根本原因在于，國家行使權(quán)力的三種方式——立法、行政、司法——都有其各自的要求、特點和規(guī)則。立法的特點在于法定機構(gòu)經(jīng)法定程序討論決策、制定規(guī)范；行政的特點是直接根據(jù)具體情況執(zhí)行法律，雙方發(fā)生關(guān)系；司法的特點是居中裁決，屬三方關(guān)系。但在立法、行政、司法三大權(quán)力系統(tǒng)中，有時也要運用其他行使權(quán)力的形式，如在行政系統(tǒng)中也需要制定規(guī)范，稱為行政立法；也需適用居中裁決的方式解決糾紛，稱為行政司法。適用這些不同的行使權(quán)力的方式，就要遵循這種權(quán)力方式的規(guī)則和特點。行政立法就必須經(jīng)過公眾參與、專家論證、合法性審查、集體討論決定等程序；行政司法，必須居中裁決、公正無偏私。行政復(fù)議，屬于公民向上級行政機關(guān)提出指控，認(rèn)為下級行政機關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，要求將其撤銷。上級行政機關(guān)當(dāng)然有權(quán)對下級行政機關(guān)的行為行使監(jiān)督，但這種監(jiān)督與一般監(jiān)督不同，它是申請人將與作出行為的下級行政機關(guān)之間產(chǎn)生的行政爭議，提交上級行政機關(guān)作出裁決，明辨是非。行政復(fù)議屬于居中裁決的司法性行為。為此，必須要建立一整套保證能公正裁決的制度，使申請人信服。同時，按照司法性的特點，如果申請人起訴，裁決者不應(yīng)當(dāng)被告，而由原機關(guān)當(dāng)被告。難道在法院審判中，一審法院可以當(dāng)被告嗎？凡是司法性的居中裁決的行為者，就不能當(dāng)被告，行政復(fù)議相當(dāng)于一個司法程序。復(fù)議機關(guān)只要秉公執(zhí)法，就不應(yīng)當(dāng)被告。

五、關(guān)于受案范圍

當(dāng)時對于人民法院的受案范圍，規(guī)定哪些可以受理，哪些不能受理的總體思路是：應(yīng)該逐一列舉清楚，使公民提起訴訟和法院受案比較明確。在受案范圍中，有些就非常具體，如行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金，是參會的軍隊同志提出的，就單列了一條。具體受案范圍列了七條。又有人提出，都是具體的條款，應(yīng)該列一概括的兜底條款，于是有了第八條——認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的應(yīng)當(dāng)受理。

不受理的也采取一一列舉的辦法，主要是主權(quán)性行為、法規(guī)范、內(nèi)部行為及法律規(guī)定由行政機關(guān)最終決定的行為。

但后來的實踐證明，受案范圍采取這種列舉的辦法，產(chǎn)生了問題。因為列舉無法窮盡，肯定列舉與否定列舉之外，中間還有極大的空間無法說清。實踐中是否可以受理，常常成為訴訟中的一個大難題。其實，采用這種辦法的最后結(jié)果是，除列舉可以受理的以外，其他統(tǒng)統(tǒng)不能受理，成為列舉肯定，概括否定。我們希望的是無漏洞保護(hù)，但是在剛開始建立行政訴訟制度的情況下，也只能如此，在保護(hù)權(quán)利范圍方面不夠充分。

六、關(guān)于舉證責(zé)任

舉證責(zé)任是訴訟中極為重要的問題，決定了訴訟的整個走向。對這個問題的爭論，一直延續(xù)。關(guān)于舉證責(zé)任，是指訴訟中當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的、提出事實和法律方面依據(jù)的責(zé)任。不能提供或提供不足，不能證明自己的主張，就要承擔(dān)敗訴的責(zé)任。舉證責(zé)任的基礎(chǔ)是民事訴訟的舉證責(zé)任：誰主張，誰舉證。對于行政訴訟的舉證責(zé)任應(yīng)如何確定，有些人認(rèn)為與民事訴訟一樣，當(dāng)事人提起訴訟，就要承擔(dān)舉證責(zé)任。但是大多數(shù)人不贊成，認(rèn)為行政訴訟是對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，被告必須對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，應(yīng)該提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的法規(guī)范，否則就要承擔(dān)敗訴的責(zé)任。原告起訴時，必須有具體的訴訟請求和事實根據(jù)。這是一種初步的證明責(zé)任，不是舉證責(zé)任，這一問題的爭論至今存在。其實，三大訴訟的舉證責(zé)任各不相同。民事訴訟是“誰主張，誰舉證”；刑事訴訟是原告，即公訴一方承擔(dān)舉證責(zé)任，證明被告有罪；行政訴訟則是被告承擔(dān)舉證責(zé)任。行政訴訟是審被告具體行政行為是否合法，當(dāng)然應(yīng)該由作出這一行為的被告來證明其有證據(jù)證明所作行為的合法性。

七、關(guān)于法律依據(jù)

“人民法院審理行政案件，以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。這里所說的“法律”“合法性”的法，是指哪些規(guī)范性文件？我國有法律、行政法規(guī)、地方性規(guī)范、規(guī)章（部門規(guī)章與地方規(guī)章）等各層次的規(guī)范性文件。這里所說的法，是指哪一層次的規(guī)范性文件，是制定行政訴訟法時討論非常激烈的問題。法律、法規(guī)都沒有問題，具體行政行為有法律、法規(guī)依據(jù)的，就都是合法的。爭論的焦點在規(guī)章。一種意見認(rèn)為，規(guī)章不能列入法律規(guī)范體系，法律規(guī)范體系只能包括法律、法規(guī)。依據(jù)規(guī)章作出影響公民合法權(quán)益的行為，屬于不合法。另一種意見認(rèn)為，規(guī)章應(yīng)當(dāng)列入法律規(guī)范體系，依據(jù)規(guī)章作出的影響公民權(quán)益的具體行政行為可以認(rèn)為合法。兩種意見無法取得一致，最后由立法機關(guān)作出決定。王漢斌同志在作行政訴訟法草案說明時指出：“為了明確人民法院認(rèn)定具體行政行為合法性的依據(jù)，草案規(guī)定：第一，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。第二，人民法院審理行政案件，參照國務(wù)院各部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章，以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。”“現(xiàn)在對規(guī)章是否可以作為法院審理行政案件的依據(jù)仍有不同意見，有的認(rèn)為應(yīng)該作為依據(jù)，有的認(rèn)為不能作為依據(jù)，只能以法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作為依據(jù)。我們考慮，憲法和有關(guān)法律規(guī)定國務(wù)院各部委和省、市人民政府有權(quán)依法制定規(guī)章，行政機關(guān)有權(quán)依據(jù)規(guī)章行使職權(quán)。但是，規(guī)章與法律、法規(guī)的地位和效力不完全相同，有的規(guī)章還存在一些問題。因此，草案規(guī)定法院在審理行政案件時，參照規(guī)章的規(guī)定，是考慮了上述兩種不同的意見，對符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，法院要參照審理，對不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，法院可以有靈活處理的余地。”這樣，行政訴訟法就為人民法院審查具體行政行為的合法性依據(jù)制定了規(guī)則：依據(jù)法律法規(guī)，參照規(guī)章。

八、關(guān)于執(zhí)行

《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”這一條規(guī)定，奠定了我國行政強制執(zhí)行制度的基礎(chǔ)。當(dāng)時行政強制制度尚未立法，實踐中比較亂，大多是作出行政行為的行政機關(guān)自行執(zhí)行，因而糾紛也較多。針對一次自行強制執(zhí)行的案例，當(dāng)時全國人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為：美國的強制執(zhí)行是由行政機關(guān)作出決定，當(dāng)事人不履行，行政機關(guān)沒有強制權(quán)，只能向法院提出訴訟，由法院判決履行。如法院判后仍不履行，就由法院將判決交司法部設(shè)置的執(zhí)行署強制執(zhí)行。日本在“二戰(zhàn)”前是行政機關(guān)作出決定后，當(dāng)事人如不履行，由行政機關(guān)自行執(zhí)行，“二戰(zhàn)”后日本廢除了該制度。常委會領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為像英美法系那樣提起訴訟，效率太低，影響政府行為；像“二戰(zhàn)”前日本那樣，政府又權(quán)力太大，容易亂作為。因此可以采用“申請人民法院強制執(zhí)行”的制度，既避免影響行政效率，又不能助長亂作為。該建議經(jīng)過討論大家都贊同。這樣，我國的行政強制執(zhí)行制度就設(shè)定為：以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，法律另有規(guī)定為例外。法律授予某行政機關(guān)有強制執(zhí)行權(quán)的，即由其行使；凡沒有法律授權(quán)的，都申請人民法院強制執(zhí)行。這是一項世界獨創(chuàng)的強制執(zhí)行體制。我國已有強制執(zhí)行法再次確認(rèn)。

九、關(guān)于訴訟類型化

當(dāng)時也曾討論是否在我國行政訴訟中建立訴訟類型化的意見。行政訴訟類型化確有很多優(yōu)點，它使訴訟的目標(biāo)和要求更明確、更精細(xì)，有利于提高法院的審判質(zhì)量，但也有其不足。類型化的進(jìn)與出，對一般公民而言，“進(jìn)”即是在起訴時就要選擇、確定訴訟類型，沒有行政訴訟的專業(yè)知識，恐怕很難做到。如果提交不準(zhǔn)確，就可能被拒之門外，為不被拒之門外，就必須請律師幫忙，而這又將大大增加起訴人的負(fù)擔(dān)。在中國目前情況下，這不是一個便民的措施，還不如提起訴訟時，直白要求撤銷、改變、確認(rèn)、賠償、補償?shù)取６ㄔ涸趯徖磉^程中，也即在“出”的過程中，訴訟類型化有利于法院作出準(zhǔn)確的裁判。從世界各國看，英美法系國家并不采取類型化，日本采用類型化已久，但他們也認(rèn)為不便于原告起訴。

十、關(guān)于賠償

具體行政行為侵犯公民權(quán)益，造成損害的，應(yīng)該賠償。因此，立法時討論了賠償問題，實體問題和程序問題都有。但后來有人提出意見，認(rèn)為行政訴訟法整體上是一部程序法，似不宜加入很多實體問題，應(yīng)該規(guī)定與賠償有關(guān)訴訟的問題。最后大家同意這一意見，主要就賠償訴訟有關(guān)的問題作了規(guī)定，但這也促進(jìn)了賠償法的制定。

十一、關(guān)于對民事糾紛的裁決

有一個問題因爭論雙方不能取得一致意見，因而在行政訴訟法中沒有規(guī)定，這就是行政機關(guān)對與行政有關(guān)的民事糾紛的裁決。實踐中，有很多民事糾紛，因各種原因，如專業(yè)問題、了解實際情況問題、方便問題等，法律常常規(guī)定由行政機關(guān)居中裁決。實踐中最常見的，如治安案件中甲乙雙方打架，甲把乙打傷了，除處罰外還要賠償，法律規(guī)定就由治安警察當(dāng)場解決賠償?shù)膯栴}。雙方對數(shù)額有爭議，由警察裁定。一方如不服，可以提起訴訟，這時就可把警察當(dāng)被告。公安機關(guān)認(rèn)為要他們當(dāng)被告沒有道理，以后就修改法律，改為調(diào)解，從而大大增加了法院的壓力。

這些問題在討論中，一方意見認(rèn)為：本來這是民事糾紛，一方對處理不服的，仍應(yīng)提起民事訴訟。另一方意見認(rèn)為：行政機關(guān)作出裁決有法律效力，因此應(yīng)該提起行政訴訟。雙方爭論不下，最后法律就沒有規(guī)定，沿襲至今問題仍沒有解決。其實，行政機關(guān)居中裁決，不應(yīng)成為被告。但問題是，對這個有法律效力的裁決有異議怎么辦？向法院提起訴訟，行政裁決是正確的，維持；是錯誤的，撤銷。但還有問題，把行政裁決撤銷，通過民事審判做不到，只能以行政附帶民事訴訟的辦法，授予行政庭也可解決民事問題才行。因而后來有人提出，建立有行政法官和民事法官參加的第三庭專門解決此類案件。

我們可以這樣說，行政訴訟法的頒布是中國行政法治發(fā)展的第一塊里程碑。從立法實踐看，行政立法迅猛發(fā)展，國家賠償法、行政復(fù)議法、監(jiān)察法、行政處罰法、行政許可法、行政強制法以及信息公開條例等法律很快制定。從國家實踐看，行政訴訟制度建立三年后，1993年，中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的決定里，就提出行政機關(guān)及其工作人員要依法行政。同年，國務(wù)院向全國人大作政府工作報告時，也提出全國行政機關(guān)及其工作人員要依法行政，至此中國就走上了依法行政的道路。1997年，黨的十五大提出要建設(shè)法治國家；1999年，國務(wù)院作出了關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定；到2004年，正式?jīng)Q定我們要建立法治政府，實踐證明行政訴訟法在我國行政法治建設(shè)中發(fā)揮了巨大的作用。