關(guān)于我國社會救助制度的思考

李瑞琦

【摘 要】在我國老齡化日益嚴重的背景下，護理社會救助已然成為社會關(guān)注的重點問題。長期護理特別是貧困老年人的長期護理問題更是護理救助的焦點。本文在分析老年人護理救助必要性的基礎(chǔ)上，通過分析目前我國的護理救助制度，指出貧困老年護理社會救助面臨的問題并提出相應(yīng)對策。

【關(guān)鍵詞】護理社會救助；長期護理；貧困；老年

在福利國家的觀念中，老年階段一般被視為社會化過程中較為富裕安定的階段。老年人一生積累的收入以及養(yǎng)老金制度的建立，使得老年生活階段往往與穩(wěn)定的生活來源、穩(wěn)定的福利待遇及休閑安定及舒適的生活密切相連。而在老齡化不斷加重的背景下，我國老年人貧困成為了一個越來越嚴峻的社會問題，老年人貧困現(xiàn)象也進入了社會關(guān)注領(lǐng)域及學(xué)術(shù)界視野，針對于此的護理社會救助制度必然會發(fā)揮極重要的作用。

本文分析了當(dāng)前我國貧困老年護理救助的必要性，并分析目前我國的護理救助制度，在此基礎(chǔ)上指出我國護理救助面臨的問題與對策。

一、我國貧困老年護理救助的必要性

老年人護理社會救助是針對低收入貧困老人（包括獨居老人和純老家庭的老人）實施的，以提供上門護理、護理補貼、機構(gòu)照顧為內(nèi)容的社會救助制度。救助的對象指的是收入水平低于一定的標準，因患有慢性疾病或意外傷害導(dǎo)致部分喪失或全部喪失自理能力的貧困老年人口。我國建設(shè)貧困老年護理社會會救助已是當(dāng)務(wù)之急，它與以下因素相關(guān)：

（一）貧困老年人的護理需求狀況

根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織預(yù)測，到2030年我國65歲以上人口占比將超過日本，成為全球人口老齡化程度最高的國家。[1]由于經(jīng)濟發(fā)展和醫(yī)療水平的提高，人均壽命不斷攀升，老年人身體狀況也逐步變?nèi)酰蔀楦鞣N疾病的高發(fā)人群，部分處于失能或半失能狀態(tài)，需要外界協(xié)助生活。

調(diào)查顯示，當(dāng)前高齡老人3000多萬，失能老人4000多萬。這些空巢、高齡、失能老年人的增加，對護理服務(wù)的需求日益凸現(xiàn)。2015年，我國城鄉(xiāng)老年人自報需要護理服務(wù)的比例為15.3%，比2000年的6.6%上升將近9個百分點。分年齡段來看，高齡老年人對照護服務(wù)的需求最為強烈，自報需要照護服務(wù)的比例從2000年的21.5%上升到2015年的41.0%，上升了將近20個百分點，上升幅度是79歲及以下老年人的3倍多。[2]

此外，2014年中國老年社會追蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國老年人的貧困發(fā)生率較高，有26.3%老年人生活水平低于國內(nèi)低保線，老年人相對貧困發(fā)生率為36.81%-42.12%，尤其需要護理服務(wù)的80歲及以上的高齡老人也是陷入貧困的高危群體。[3]

由于家庭結(jié)構(gòu)趨于核心化與少子化，需要更多的護理服務(wù)的老年人不斷增多，老年人護理需求越來越大。另一方面老年人口貧困發(fā)生率高，低水平的退休金和微薄的家庭資產(chǎn)，難以支付市場中高昂的護理費用，而生理和心理的現(xiàn)實需求又亟待滿足，致使貧困老人陷入無依無靠的生活絕境。

（二）社會保障不全面引致的長期護理保險需求

我國社會保障“低水平、廣覆蓋、雙方負擔(dān)、統(tǒng)賬結(jié)合”的特點致使中國的基本醫(yī)療保險無法覆蓋全部人群，且現(xiàn)行的基本醫(yī)療保險保障深度、力度上的不足，醫(yī)療服務(wù)層次單一，社區(qū)的老年健康服務(wù)不到位，長期護理類型的健康服務(wù)項目未能進入基本醫(yī)療保險，這一切都使得轉(zhuǎn)為老年人提供長期護理救助項目迫在眉睫。[4]

（三）傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式壓力較大，子女難擔(dān)護理責(zé)任

隨著人口老齡化現(xiàn)象加劇，家庭結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，老年人口的增多與中青年減少的矛盾日益突出，長期的醫(yī)療費用護理所需的服務(wù)會給家庭帶來沉重的負擔(dān)。據(jù)調(diào)查，成年人普遍對未來長期護理問題感到擔(dān)憂，包括“給家人造成負擔(dān)”（47.2%）“找不到護理人員和機構(gòu)”（43.6%）“護理費用上漲快”（47%）等。[5]成年人的焦慮充分印證了護理社會救助、長期護理等制度建設(shè)的勢在必行。

二、我國護理救助制度現(xiàn)狀

目前我國并未在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的護理救助制度，但各地政府根據(jù)本地狀況對貧困老人頒布了特定的救助政策。

（一）護理救助的對象

我國護理救助對象為收入低于一定的標準，因患有慢性疾病或意外傷害導(dǎo)致部分喪失或全部喪生自理能力的貧困老年人口。

（二）我國貧困老年護理救助制度現(xiàn)狀及趨勢[6]

1.護理補貼制度正在全國范圍內(nèi)逐步建立

根據(jù)統(tǒng)計分析，“十二五”以來護理補貼制度密集建立。具體而言，2012年以前只有北京、天津兩地建立護理補貼制度；2013年黑龍江規(guī)定貧困失能老人可以享受護理補貼制度；2014年吉林、江蘇、安徽、山東四省份也開始在綜合性文件或?qū)ｍ椢募斜響B(tài)要建立老年人護理補貼制度，2015年山西、遼寧、河南、四川、重慶、貴州、新疆7個省份建立護理補貼制度，2016年上海、廣東、廣西、西藏4個省份建立護理補貼制度，2017年湖北、江西、浙江、寧夏4個省份建立護理補貼制度，2018年至今福建、陜西、甘肅、云南4個省份建立護理補貼制度。

2.各地護理補貼制度相似性和差異性共存

在增加戶籍省份中，補貼標準較高的是北京和天津，兩地對重度失能的老年人每人每月補貼標準均為600元。在增加經(jīng)濟狀況要求的省份中，補貼標準最高的是青海，對輕度、中度、重度失能特困老年人分別按300元/人/月、450元/人/月、750元/人/元給予護理護理補貼。在增加年齡要求的省份中，補貼標準最高的是上海；該市護理補貼是按醫(yī)療保險的形式發(fā)放的，申請居家醫(yī)療護理服務(wù)的失能老年人按輕度、中度、重度失能來劃分，補貼標準大約為702元/人/月、1170元/人/月、1638元/人/月；申請居家醫(yī)療護理服務(wù)的輕度、中度、重度失能老年人補貼標準大約是864元/人/月、1440元/人/月、2016元/人/月。

（三）給付方式

主要是現(xiàn)金補貼，輔有物質(zhì)補貼。

三、我國護理救助制度的問題

雖然我國各地已經(jīng)實施了一些在護理方面的救助政策，也取得了一定成效，但仍然存在著些許問題。

（一）針對性護理救助制度尚未建立，沒有形成全國統(tǒng)一的救助標準

各地的護理救助政策處于碎片化狀態(tài)，在城鎮(zhèn)依附于對養(yǎng)老服務(wù)和殘疾的補貼政策，農(nóng)村則主要滲透于五保戶救助制度之中，通過在家分散供養(yǎng)或當(dāng)?shù)丶泄B(yǎng)照顧。

（二）護理救助實施的范圍較窄

目前我國護理救助的對象主要是低保老人以及農(nóng)村地區(qū)“五保”老人，處于低保邊緣或因病而無力負擔(dān)高額護理費用等貧困老年人群，成為護理救助政策所忽略的對象。《2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2016年底享受護理補貼的老年人40.5萬人，僅占2016年60歲及以上人口的0.18%。

（三）給付方式單一、水平較低

我國當(dāng)前實施的關(guān)于護理救助的政策基本上是以現(xiàn)金補貼的形式來發(fā)放，部分受助對象會將救助金補貼家庭而并非用于自身護理服務(wù)之中，且各地每月幾十元到幾百元不等的護理津貼對于有重度護理需求的貧困群體所帶來擺脫困境的效果并不明顯。

四、我國貧困老年人護理社會救助的出路

（一）擴大護理救助的范圍

考慮到護理服務(wù)的特殊性，我國護理救助不應(yīng)局限于城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村“五保”戶以及重度困難殘疾人，可適當(dāng)擴大其范圍。可采用“生活需求法”將不同護理等級中包含的基本護理服務(wù)轉(zhuǎn)化為貨幣價格計算，將其作為是否具有享受護理救助資格的參考依據(jù)，如可將最低生活保障線的1.5倍至2.5倍劃分為不同收入?yún)^(qū)間，作為判斷不同護理等級的救助資格標準。[7]

（二）增多護理救助的給付方式

在護理給付上，可以采取實物給付和現(xiàn)金給付相結(jié)合的方式。在條件允許的情況下優(yōu)先選擇實物給付，亦可選擇發(fā)放代金券，民政部門進行監(jiān)管并定期回訪，以保證護理救助的可及性和實用性；對于農(nóng)村及護理服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后地區(qū)，仍以發(fā)放現(xiàn)金為主。

（三）加強老年人護理救助制度和法制化建設(shè)

制度是解決問題的關(guān)鍵，政府需要開展深入的調(diào)查研究和相關(guān)的立法調(diào)研，探索頒布適合中國國情的護理保險法，以法律法規(guī)的形式明確規(guī)定國長期護理保險的護理等級，護理標準、繳費標準、繳費年限等，以從制度上和法律上解決中國老年人護理服務(wù)問題。

（四）建立統(tǒng)一的老年人護理救助管理機構(gòu)

在符合中國國情的基礎(chǔ)上，建立上至中央政府的部級主管單位，下至地區(qū)和基層管理的救助機構(gòu)，明確其職能，統(tǒng)籌安排不同類型的護理項目，協(xié)調(diào)不同供給主體提供的服務(wù)，對不同內(nèi)容、不同等級的照護服務(wù)實行統(tǒng)一管理，為構(gòu)建符合中國國情的長期護理服務(wù)體系提供組織保障。

（五）鼓勵社會力量的廣泛參與，大力發(fā)展護理服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施

在大力發(fā)展居家養(yǎng)老和社區(qū)長期護理的同時，適當(dāng)、逐步擴大公辦護理機構(gòu)的規(guī)模，增加服務(wù)種類，并引入競爭機制，鼓勵社會力量參與護理服務(wù)的供給，建立科學(xué)的護理需求評估制度，改變私立護理機構(gòu)服務(wù)不佳的現(xiàn)狀。教育部門要填補老年護理服務(wù)專業(yè)缺失現(xiàn)狀，開設(shè)多層次的老年護理學(xué)課程，實現(xiàn)老年護理服務(wù)人員的職業(yè)化，對志愿者、輔助人員開展培訓(xùn)，提高護理人員的社會地位和待遇。

（六）制定全國統(tǒng)一的救助標準

從實際出發(fā)，借鑒美國以及其他國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快建立符合中國國情的護理救助體系，如確定失能老年人長期護理服務(wù)分級指標體系、受益人準入制度、服務(wù)人員考試進修制度、受益人申訴制度、服務(wù)質(zhì)量檢查制度等系列配套制度。

在老齡化的沖擊下老年人尤其是貧困老人對于長期護理的需求已經(jīng)越來越迫切，而我國的老年人護理社會救助體系目前還僅僅是處于萌芽階段，這就需要政府和社會各界共同努力，加快貧困老人護理社會救助建設(shè)，化解高齡危機，緩解老年貧困，提高老年人生活質(zhì)量。

【參考文獻】

[1] 穆光宗，張團.我國人口老齡化的發(fā)展趨勢及其戰(zhàn)略應(yīng)對[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2011（5）：29-36.

[2] 《老齡藍皮書：中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查報告（2018）》.

[3] 朱曉，范文婷.中國老年人收入貧困狀況及其影響因素研究——基于2014年中國老年社會追蹤調(diào)查[J].北京社會科學(xué)，2017（1）：90-99.

[4] 蔡慧. 淺議老齡化背景下中國護理社會救助的建設(shè)與發(fā)展[A].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2013我國社會救助問題研究.

[5]《2018年中國長期護理調(diào)研報告》.

[6] 北京師范大學(xué)中國公益研究院養(yǎng)老研究中心：全國護理補貼制度正逐步建立，領(lǐng)取條件的規(guī)定有差異.

[7]王杰領(lǐng). 國外護理救助發(fā)展現(xiàn)狀與中國的探索[A].社會福利，2018.