增減掛鉤項目實施在土地綜合整治中的應用與探索

劉玲

摘 要：隨著城鄉建設的不斷發展，特別是在快速城市化的背景下，對城市開發用地的需求不斷增加，導致城鄉建設用地的矛盾日益突出。隨著城市化進程的加快，城市用地在存量條件下日趨緊張。同時，農村建設用地使用比較廣泛，有的甚至可以說是浪費。出現了一系列的問題，例如占用農田。城鄉建設用地增減聯動機制在一定程度上緩解了這一矛盾。然而，由于該政策尚處于試點階段，雖然各地有很多案例可供參考，但由于制度不完善，實施不完善，仍存在一些其他問題。因此，迫切需要對這一系列問題進行分析和解決，并在鏈接過程中提出相應的方法。

關鍵詞：增減掛鉤;土地整治;應用探究

一、增減掛鉤的內涵及意義

城鄉建設用地增減掛鉤是指農村整合建設用地減少城市建設用地的增加，土地利用總體規劃的基礎上，提出的幾個農村土地復墾耕地用于城市建設和建設用地的土地，農民住宅區建設，形成新老項目區域，通過新農村建設土地折舊和土地復墾，并最終實現了新破舊項目區平衡而不增加建設用地總量，不減少耕地面積，土地布局更加合理，集約層次高的土地整理工作成效顯著。作為一個國土資源部頒發的重大戰略，進一步增加或減少之前的城鄉建設用地能刺激農村建設用地的利用，提高土地利用效率，緩解城鄉土地供應和需求之間的矛盾，這在所有的地區廣泛歡迎。但在具體實施過程中，一些地方“增減”的聯系被疏離，出現了一些新的情況和問題，必須引起高度重視。

二、城鄉建設用地增減掛鉤存在問題

1.掛鉤政策的理解有所偏差

一方面，有些地方沒有充分認識到增加和減少用地之間的聯系，也沒有充分認識到它能發揮的作用。因此，這一政策的實施效果是值得商榷的。有些地方只注重經濟效益，忽視了生態建設、文化建設等方面。還有一些指標對執行管理的重視程度不高，導致建設用地增加或減少與土地利用規劃脫節。增加了后期實施的難度。

2.農民權益保障與安置難度較大

“掛鉤”工程的實施涉及范圍大、情況復雜，而農村居民點（宅基地）的拆遷安置始終交織在整個掛鉤工程的運行過程中。這證明了政府部門的責任是復雜的。在開展“聯動”工作之前，各級政府應考慮：在拆遷實施過程中如何提高農民的生活水平;在拆遷過程中，農民安置問題得到了妥善解決。農民在絕大多數程度上融入了向市民轉移的過程中;改善安置居民的生活質量也是一系列更廣泛問題的一部分。

3.鄉村規劃沒城市規劃完善

規劃是土地整理利用過程中的關鍵環節。良好的規劃可以使土地整理利用得到良好的實施效果，成為土地整理利用順利進行的重要前提。然而，目前鄉村土地利用規劃還沒有一套完善的規劃標準，大部分規劃是針對城市建設用地的。然而，隨著社會的發展，加快城市化進程的鄉村規劃顯得尤為重要。因此，鄉村規劃標準的缺失尤為突出。

三、科學實施增減掛鉤政策的對策建議

1.完善城鄉利益分配，保障農村和農民權益

在規劃建設用地指標的過程中，農村地區按原用途獲得補償，但喪失了土地開發權。農村建設用地經整 理后節約出的掛鉤指標進入土地市場后，作為城鎮建設用地流轉，價值發生較大變化，但是變化在土地所有權或使用權變換之后發生。應該通過明晰掛鉤指標的權利內容，按照指標來源和指標產生過程，土地開發的權利應該理性地驗證和預測未來利益的合理分配，確保農村地區也可以從土地市場化的過程中得到應有的利益，避免出現第二次城市和農村地區之間的差距。農村集體土地，農民對土地承包經營權，鏈接指標交易指數的流通環節，需要考慮農村土地合同的基本特征，明確其基本內容，特別是從所有權的角度，土地流轉的供應商和需求者的全面理解潛在價值的土地產權，安全形勢，等等，并對城鄉之間的土地開發權進行合理分割，實現雙贏，保護農村權益。

2.開展增減掛鉤項目實施評價

研究和評估土地調控政策的實施效果，進一步分析所涉及的具體政策土地調控，確定土地的實施效果的并對其影響因素調控，使土地調控政策更好的發揮自己的作用已逐漸成為外國學者的另一個焦點。國外學者通過研究發現，土地利用規劃對研究區林地和耕地的保護具有重要作用，可以通過城市發展控制優質耕地的流失。土地利用規劃在某些制度環境下具有較高的適應性效率，能夠有效地干預土地配置。然而，在一些制度環境下，適應性效率較低，影響土地配置的有效性。城市綠地對城市發展的控制作用也得到了學者研究的驗證。研究發現，綠化帶的寬度和位置決定了控制城市增長的效率。然而，控制區的土地利用類型和距離城市服務中心的距離對控制效率影響很大。除了區位等自然因素外，利益相關者的參與程度對土地配置的實施效率也有重要影響，公眾參與的實現有利于土地配置目標的實現。

3.創新農村產權制度，推動農村建設用地優化配置

明確農村產權關系和功能，建立所有權明晰、權責明確、保護嚴密、流轉順暢的現代農村產權制度。全面落實農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權和農村房屋所有權的認定、登記、發證工作。規范技術工作，加強管理指導和監督，建立健全農村產權保護和糾紛調解機制。健全農村宅基地管理體制，控制宅基地建設強度，探索建立宅基地有償使用和有償退出機制，建立宅基地產權轉讓、交易和處置機制。

4.建立項目區招投標和規范化管理機制

在連接項目區的過程中，嚴格按條件實施項目區招標管理。如采取項目法人制度、公告制度、合同制度、招標投標制度、監理制度、財政撥款制度、退費制度等方式進行土地復墾整理。嚴格控制流轉指標的規模，規范流轉指標的管理。不違反規劃擴大試點范圍，不利用農村土地整理過快擴大城鎮建設用地。在增減掛鉤的過程中實現耕地總量的動態平衡，我們不僅要注重耕地的數量，也要確保高質量的完成后，能夠做好耕地質量的評價和檢驗。

四、結語

實施城鄉建設用地增減掛鉤政策，推動建立統一的城鄉建設用地市場，促進城鄉建設用地雙向互動、協調運行，是迫切而又現實的。如果在“聯動”過程中不重視綜合評價和管理，一項好的政策也會被異化為侵害農民權益和國家糧食安全的隱患。因此，探索制度創新，完善制度機制設計，對進一步落實科學增減聯動政策，促進城鄉一體化發展具有重要意義。

參考文獻：

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