加強完善監察機關指定管轄

監察機關在調查職務犯罪中使用指定管轄越來越普遍，為調查工作帶來諸如減少阻力、防止干擾、整合力量等有利條件。同時，也對監察機關與檢察機關、審判機關、公安機關的溝通銜接、管轄協調等方面帶來很多問題，也不利于被調查人相關權益的保護。為此，建議從溝通協調機制、決策機制、異議考量制度等方面對指定管轄進行完善。

“指定管轄”是指由上級監察機關的指定而確定監察事項管轄機關的制度。指定管轄是一種根據個案的特殊性，對已經由法律確定的相應辦案機關作出調整進而影響案件管轄秩序的做法。主要包括兩種情況，管轄不明案件的指定管轄;管轄權明確，但因某種原因不適于原管轄單位管轄而由上級單位指定移送其他單位管轄，即改變管轄。在司法活動中，存在著廣義指定管轄和狹義指定管轄。狹義指定管轄是指對個案的指定管轄，而廣義的指定管轄一般是指類案的指定管轄。由于監察體制改革正處于初級階段，對管轄制度的探索程度相對有限，隨著監察制度逐漸成熟，管轄制度可能會向著更加精細化的方向發展。

《監察法》第17條第1款規定了上級監察機關主動改變管轄制度。上級監察委員會主動改變管轄一般系出于某種原因，導致上級監察委員會認為該案不再適于由該下級監察委員會管轄。如某基層監察委員會發生腐敗窩案，可由上級監察委員會改變管轄;再如某地黨委發生腐敗窩案，由同級監察委員會管轄辦案阻力較大，可由上級監察委員會指定其他監察委員會管轄。根據本款規定，指定管轄可以跨多個層級，即可以指定任意下級監察委管轄相關監察事項。比如，省一級的監察委員會將自己管轄的監察事項既可以指定給市一級監察委員會辦理，也可以直接指定給縣一級監察委員會辦理;省一級監察委員會也有權將市一級監察委員會管轄的監察事項指定給縣一級監察委管轄，也有權將縣一級監察委員會管轄的監察事項指定市一級監察委員會管轄。

一、指定管轄的必要性

從監察體制改革以來的監察工作實踐來看，監察機關指定管轄具有極強的必要性，并能夠為調查工作帶來一系列有利條件。

一是有利于減少辦案阻力。近幾年各地查處的一些重大職務犯罪案件中，涉案往往都是掌握當地政治、經濟、人事等重要權力的官員，可以說都是位高權重。在他們長期任職過程中，自然而然會成為當地政治生態的重要變量，圍繞著他們必然會形成一張關系網絡，聯結著各種政治人物，包括權力的直接受益者和間接受益者。即使涉案官員已經被采取性質最嚴重的留置措施，但是這張網絡里面的相關人員依然在位，并繼續掌握著當地的某些權力和資源，甚至在個別案件中，當地監察機關、檢察機關、審判機關的負責同志就是涉案主要領導在任時提拔的。如果按照屬地加屬人的管轄原則，由本地機關對案件進行調查和審判，勢必增加案件調查及案件審判的難度，案件的公正調查審判會受到一定影響。同時在查處某一官員的職務犯罪案件時，可能存在牽連上級領導，“拔出蘿卜帶出泥”等現象。例如在查處山西的腐敗案件時，某一重要官員的落馬，可能帶來一定范圍內的官場坍塌。此種情況下，這些與涉案官員關系密切的權力性因素可能會給案件的調查帶來一定阻力，影響案件的辦案效率，同時在審判環節又有可能影響案件的公正審判。而通過指定管轄，由上級機關經過分析研判，選擇與嫌疑人履職地沒有交集的監察機關進行案件調查，就可以有效規避涉案官員的關系網絡，從可能性上完全排除外界的權力干擾因素。

二是有利于防止人情干擾因素。指定管轄也有利于防止人情干擾。中國社會是個人情社會。在遇到需要解決的問題時，往往首先想到的是找關系，而不是依靠法律。在自己主管的范圍內往往會對關系人予以“照顧”，即使雙方并不存在一榮俱榮、一損俱損的關系，但在日常工作中畢竟交往較多，甚至可能是低頭不見抬頭見的熟人。事實上，當一個官員涉案后，其他同事、熟人甚至上司領導，都會或多或少對其有一種惋惜、同情的感情，在調查過程中難免會出現偏私的嫌疑，在起訴和審判過程中又有可能因各種人為因素，影響法律的有效施行。更可怕的是這些感情上的不確定因素，在影響法律適用之后，會在更深層次干擾社會大眾對法律權威的信心，對職務違法犯罪的容忍度，這與監察體制改革的初衷和監察機關的宗旨是完完全全背道而馳的。而通過指定管轄就可以減少人為因素的干擾，同時也可以減輕辦案人員的心理負擔，減少人情因素對案件查辦的影響，在確保案件得到公正處理的同時，還能有效打擊職務犯罪，形成有利震懾。

三是有利于統籌辦案資源。通過指定管轄有助于體現監察一體化建設，統籌調配各地辦案力量，實現辦案力量的優化處理。監察范圍擴大，監察人員翻番，監察手段豐富多樣化，各地政治生態不一，任務總量不同。一旦出現重大復雜案件，對于某地的監察機關來說，有可能會存在辦案人員不足、資源緊缺問題。而通過指定管轄，可以有效調配、整合各地區監察機關的工作力量，從而能夠統籌安排各項資源，來解決“案多人少”的矛盾，通過合理調配人員調配案件，達到案件辦理的最優化。比如，當上級監察機關的工作任務比較繁重時，可以根據情況將案件指定給工作任務相對較少的下級監察機關，能夠確保案件辦理的效率和效果。從監察體制改革以來監察機關的工作情況來看，大量案件都是由省一級監察機關來辦理的，而市、縣兩級監察機關辦理的案件相對較少，特別是縣一級的監察力量較為薄弱，一方面自己沒有足夠能力查辦案件，另一方面工作人員閑置，作用沒有得到有效發揮。形象地來看，辦案力量呈“正三角形”分布，而案件辦理的任務呈“倒三角形”分配，為了應對這種工作任務和工作力量上的矛盾，上級監察機關不得不大量抽調下級監察機關的工作人員，既影響了下級監察機關的工作，也挫傷了下級監察機關干部的積極性，進而形成了一種非良性的循環。因此筆者認為，從統籌辦案資源和力量的角度出發，應該更多地運用指定管轄。

四是有利于消除輿論影響。在本地管轄的情況下，案件辦理的一些信息難免會通過各種途徑傳遞到社會上，而信息在傳遞的過程中必然會產生各種扭曲和變形，這是信息傳播規律所致。在有關方面無法對這些信息進行辟謠或者矯正的現實條件下，必然會在本地所造成各種無法預料的不良輿論影響，甚至會在司法審判環節嚴重影響法官的“自由心證”。舉例來說明，屬于當地公眾人物的官員涉案，往往會成為地社會公眾關注的焦點，特別是隨著涉案官員職務犯罪行為的逐步披露，其涉案前的正面形象與查證屬實的貪污腐敗、品德敗壞形象會形成極大對比和反差，這種輿論上的沖擊以及對于涉案官員的過往評價，作為在以審判為中心的體制中扮演關鍵角色的法官，必然會產生極大的影響，可能會破壞居中裁判的理性和冷靜。此外，對于判決結果，社會公眾由于法律專業素養、自身生活環境等等因素，輿論往往會呈現出極度分化的形態，要么認為判決過輕，進而將情緒演變成諸如官官相護、司法腐敗等極端消極歸因，要么認為判決過重，進而將情緒演變成諸如權力斗爭、打擊報復等極端“陰謀論”，反而降低了社會公眾對消極腐敗的痛感、對公平法治、清正廉潔的追求，如果處理不當，還可能造成加劇社會撕裂、動搖社會基礎、影響發展穩定等更為嚴重的危害。因此，筆者認為，在調查環節通過指定管轄的監察機關，進而改變審查起訴和審判環節的管轄，可以有效避免外界輿論對案件調查、審判的干擾，同時也可以打消廣大群眾的疑慮，起到良好的示范作用。

二、指定管轄存在的不足

在肯定指定管轄積極作用的同時，我們還需要清醒認識到，過多倚重指定管轄也會導致監察機關在與司法機關的銜接過程中出現很多問題。

一是體制制度設計與司法機關溝通銜接上還有待加強。監察委員會是黨統一領導下的反腐敗工作機構，是由國家權力機關設立的監督機關。在制度設計上監察委員會是作為專門反腐的政治機關而非司法機關。監察委作為政治機關的設計，決定了監察委指定案件管轄過程中與司法機關進行案件銜接可能會產生一定沖突。

監察機關指定案件管轄銜接的實質，是與國家刑事訴訟程序的銜接。而協調銜接過程中的障礙，在于監察機關性質上的特殊性。監察機關履行職能的程序規范依據是監察法的規定，而不是刑事訴訟法的規定，而檢察院和法院履行職能，依據的是刑事訴訟法確定的原則、程序和證據規則。因此，在制度層面上，監察委員會與檢察院、法院的工作協調銜接，本質就是監察法規定的程序與刑事訴訟法規定的程序之間的協調銜接，監察委員會作為政治機關在職務犯罪案件指定管轄中與檢察院、法院、公安機關進行協調銜接的過程中，因為制度設計的原因不可避免會出現因案件指定管轄而造成的諸如取證規則、與審查起訴和審判制度規范的銜接等刑訴程序上的沖突問題。

二是監察機關指定管轄與偵查機關在關聯案件上的管轄協調。所謂關聯案件，是指一人犯數罪、共同犯罪、共同犯罪嫌疑、被告人實施了其他犯罪以及多個犯罪嫌疑人、被告人實施的犯罪存在關聯關系，因此兩個以上的辦案機關都有管轄權的案件。由于職務犯罪案件的復雜性，在查辦職務犯罪案件的過程中不可避免地會出現關聯案件，如果只是單純職務犯罪案件當中的共同犯罪、共同犯罪嫌疑人，在指定管轄過程中可以以主案為主進行溝通銜接，然而當出現不同種類的犯罪，比如犯罪嫌疑人在丁市既犯有嚴重的職務犯罪，同時伴隨著職務犯罪還犯有除職務犯罪以外的其他嚴重暴力犯罪，而出現這種關聯犯罪監察機關與偵查機關溝通銜接問題。

在監察體制改革前，檢察院負責職務犯罪的偵查，公安機關負責普通刑事犯罪的偵查，二者在職能管轄中遇到互涉案件時的處理原則是分別立案，同時按照“主罪為主”的原則相互配合。按照《關于實施刑事訴訟法若干問題的規定》，如果涉嫌主罪屬于公安機關管轄，由公安機關為主偵查，人民檢察院予以配合;如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查，公安機關予以配合。監察體制改革后，監察機關負責職務犯罪的調查，與公安機關在遇到互涉案件時的處理時的依據變為《監察法》，而按照《監察法》第三十四條的規定，“被調查人既涉嫌嚴重職努違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助。”該規定體現了“監察優先”的原則，在監察優先的原則下有可能會出現嫌疑人犯了嚴重的暴力犯罪，同時犯了輕微的職務犯罪案件在管轄過程中仍有監察委調查為主的情況。對于這類案件在指定管轄中由哪個機關來負責偵查，哪個地方的機關負責偵查將是面臨的問題，同時也應當是監察機關在查辦案件過程當中應當注意到的事項。

三是監察機關指定管轄中與審判機關級別管轄沖突的協調銜接。按照《刑事訴訟法》關于刑事案件級別管轄的規定，普通一審案件的管轄法院是基層法院，涉及危害國家安全、恐怖活動的案件以及可能判處無期徒刑、死刑的案件，管轄法院是中級法院。刑訴中的審判管轄雖不能對監察案件中的管轄構成限制，但是事實上，監察機關向人民檢察院移送審查起訴以及人民檢察院向人民法院提起公訴都需要遵守同級移送的規定。在普遍采用指定管轄的情況下，涉案官員級別較高的監察案件一般由市級以上的監察機關來調查，而調查工作完成進入刑事訴訟環節后，檢察院、法院的管轄普遍采用屬地管轄，如此一來，可能就會出現這樣的情況：較高級別的監察機關如省監察委員會辦理的案件，需要移交給基層監察機關，提起公訴后由基層法院來審理。在辦案程序上，會出現很多銜接上的問題：比如監察機關退回補充調查，審判機關要求庭上質證甚至啟動非法證據排除，律師要求調取有關被告人（被調查人）有罪無罪、罪重罪輕的全部證據等等，在邏輯上會出現級別低的司法機關與級別高的監察機關進行相關證據對接問題，在對接過程中如何高效便捷、協同一致將是面臨的問題。

四是指定管轄對嫌疑人管轄的救濟途徑產生影響。在職務犯罪案件中，由于調查權是起訴、審判的前置程序。在職務犯罪調查中，由于上級監委機關對案件進行指定管轄，造成案件的調查機關發生改變，由此引起后續起訴機關和審判機關被動的發生改變，雖然法院在審判過程中遵循的是屬地管轄的原則，然而由于起訴機關的變化，被動造成了審判機關的管轄發生了改變。由于司法程序尚未啟動，監察、檢察、審判三機關對異地審判的管轄法院做好了協調工作，在確定當事人被異地審判過程中，當事人在實質上并不具備異地管轄異議的權利。而當審判異地管轄存在侵犯犯罪嫌疑人相對權利時，犯罪嫌疑人卻沒有太多的救濟途徑。職務犯罪案件指定管轄審判的規定在某種程度上會對犯罪嫌疑人的管轄權造成影響，最后影響案件的公正。例如由于各地區經濟水平存在差異，同樣數額的貪污受賄案件在不同經濟地區量刑上可能存在一定的差異，如果在經濟貧困的地區犯貪污受賄罪，而在經濟發達的法院進行審判，就有可能造成犯罪嫌疑人量刑上存在偏差，反之亦然。而為了更好地保證審判的公正有效、維護公平正義，在指定管轄過程中應該適當聽取嫌疑人有關管轄權的合理申訴。

三、指定管轄的完善

對于以上實踐中可能會出現的問題，筆者建議今后從以下幾個方面逐步完善相關制度機制：

一是完善溝通協調機制。在制度層面應減少指定管轄的隨意性，為指定管轄建立起一套標準體系。把嫌疑人的職務、級別、履職地以及犯罪地的經濟水平等納入指定管轄的考量范圍。在對調查機關進行指定管轄過程中應盡量選擇與嫌疑人履職地沒有交集的監察機關。同時對于被指定管轄的監察機關、審判機關還應該綜合考慮被指定管轄機關的執法辦案能力。而被指派監察委自身的辦案力量和能力，是指定管轄時需要考慮的重要因素。

二是完善指定管轄決策機制。在實務操作中，與司法機關的協調銜接一般通過以下兩種模式。第一種模式中，監察委員會直接參與對審判法院的指定。例如，省監察委員會在向檢察院移送案件時，通過省監察委員會內部的案件監督管理室與檢察院、法院進行協調溝通，就異地管轄法院事宜征求司法機關的意見。經過溝通確定后，由省檢察院向省法院遞交指定管轄商請函及其他相關材料，由省法院審查后作出指定中級人民法院管轄的決定。在這種模式下，職務犯罪案件中審判法院的確定，事實上已經遠遠超出了刑訴程序的范圍。第二種模式中，監察機關不參與審判法院的指定。當職務犯罪案件被監察機關移送至檢察院后，由檢察機關自行按照刑事訴訟程序選擇審判的法院。這類情況適用于案件性質不敏感，無須監察機關對案件進行指定，或者是查處違法犯罪任務繁重，無暇顧及審判法院的指定。上述兩種做法在實務操作中面臨著程序煩瑣，沒有內部規定可以遵循的問題，而隨著監察委員會查辦案件的增多，指定管轄案件的數量必定會大量增加，為此就需要完善指定管轄決策機制。省級監察機關應當與檢察院、法院就指定管轄過程中的問題進行協商，就相應的管轄中的相互協商配合問題達成一致意見，盡快制定出具有實際操作性、程序簡便、高效便捷的協調銜接方案。

三是建立指定管轄異議考量制度。在指定管轄過程中沒有規定對嫌疑人管轄權異議權利的保護，辯方在沒有提出管轄異議權利的情況下，只能被動地接受關于審判管轄的安排。存在侵犯嫌疑人人權的問題。管轄權異議是程序正義中的一部分。程序公正是實體公正的重要組成部分，然而在實際辦案過程中我們應該合理考慮嫌疑人針對管轄權提出的請求。在審判過程中對嫌疑人提出管轄權異議請求的.監察委機關應認真聽取其理由，認真研討，對于提出理由確有必要且合理的，監察機關應尊重嫌疑人的意見，在審判法院間進行重新選擇，以此來保障嫌疑人的權利，使一個案件都得到公平公正的審判。

參考文獻

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