甘肅省國土空間開發格局的優化思路與對策

對國土空間開發格局進行優化，是黨的十八大以來在宏觀戰略決策上的一個重點。優化國土空間開發格局的目的，就是為了提高各種資源和發展要素在空間上的配置比例和效率，提高投資的邊際產出。甘肅省是我國西部的一個資源比較多、發展相對比較慢、結構差異性比較突出的地區之一。所以，按照中央的一貫指示精神，深入開展對國土空間開發格局的優化路徑研究，有及其重要的現實意義。

一、甘肅省國土空間開發格局的優化意義

甘肅省地處黃土高原、青藏高原和內蒙古高原三大高原和西北干旱區、青藏高寒區、東部季風區三大自然區域的交匯地帶，地形復雜，山脈縱橫交錯，海拔相差懸殊，高山、平川、盆地、沙漠和戈壁兼而有之。甘肅省東西蜿蜒1655公里，自古以來形成了絲綢之路交通干道，成為今天打造新絲綢之路經濟帶的重要依托。可以說，甘肅獨特的地理位置、版圖形態和地貌特征，加上各個歷史時期特定的區域政策與富有成效的實施措施，形成了極富特色的甘肅國土空間開發格局。這是甘肅各族人民對自然空間的不斷利用、改造的結果，也是今后賴以生存和發展的基礎和空間載體。

優化甘肅國土空間開發格局具有重要的現實意義。一是從國家生態安全戰略出發，甘肅北部涉及國家北方防沙帶建設，西南部是青藏高原生態屏障的組成部分，東部和東南部被納入青藏高原-川滇生態屏障區域范圍，所以甘肅在防風固沙、水源涵養、水土保持等方面的工作具有全國意義。二是從民族團結穩定出發，甘肅自古以來就是回族、藏族、哈薩克族、裕固族、東鄉族、保安族等多民族融合的區域，這些民族的人們并不是零散地居住在甘肅境內，而是聚居生活，可以說，甘肅民族地區的經濟社會發展與民族團結穩定關系到全國的社會穩定。三是當前經濟社會發展中存在的生態系統脆弱、生態問題突出、適宜開發面積小與國土開發效率低并存等問題，歸根結底都是由于國土開發與功能定位不匹配、生態生產與生活空間配置不合理、規劃建設與管理各環節銜接不緊密等因素造成的，簡單說，就是需要保護的地方在過度開發，出現草原超載、自然保護區礦產開采等問題;而鼓勵開發的地方卻開發強度、產業層級、產出效率出現“三低”的問題，從而整體上呈現生態破壞與低效率開發并存的雙重矛盾。因此，從維護國家生態安全與民族團結穩定的高度、從經濟發展與生態環境協調的視角，優化國土空間開發格局都是建設幸福美好新甘肅的基礎工程、核心途徑與關鍵舉措。態安全屏障綜合試驗區的批復建設，都在很大程度上影響著甘肅國土空間的開發方式、開發強度和開發內容。在甘肅省國土空間開發格局進一步優化過程中，需要貫徹落實國家戰略，立足省情，使其發揮更大的作用。

主體功能區規劃從宏觀上確定了不同功能的國土空間的開發方式、承載職能，即：重點開發區域，是主要城鎮化區域，注重集中與集約發展，提高經濟發展效率和空間開發利用效率;限制開發區域中的農產品主產區，注重發展現代農業，提高農業生產效率和經濟效率，注重農業的可持續發展和國家糧食安全;限制開發區域中的重點生態功能區，關鍵是保護并提供相應的生態產品;禁止開發區域的分布特點是點狀分布，注重嚴格保護。結合國家戰略，在全省國土空間開發過程中，注重循環經濟和文化建設在各個區域、領域的貫徹落實。（見圖1）

二、甘肅省國土空間開發格局的優化思路

近幾年，國家在經濟發展、生態保護等方面對甘肅的支持力度在加大，全國首個批復的《甘肅省循環經濟規劃》，蘭州新區升格為國家級新區，華夏文明傳承創新區和甘肅省國家生

（一）嚴格實施主體功能區規劃

認真落實《甘肅省主體功能區規劃》，著力健全財政、投資、產業、土地、人口、環境等配套政策和各有側重的績效考核評價體系。推進各市縣落實主體功能定位，推動經濟社會發展、城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃“多規合一”，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖。區域規劃編制、重大項目布局必須符合主體功能定位。對不同主體功能區的產業項目實行差別化市場準入政策，明確禁止開發區域、限制開發區域準入事項，明確優化開發區域、重點開發區域禁止和限制發展的產業。編制實施全省國土規劃綱要，加快推進國土綜合整治。構建平衡適宜的城鄉建設空間體系，適當增加生活空間、生態用地，保護和擴大綠地、水域、濕地等生態空間。

（二）重點開發地區：推進新型城鎮化，集約高效利用國土空間

理論與現實表明，集中集約發展是城鎮化的必然趨勢。甘肅國土資源條件也決定了今后新型城鎮化的方向是集約高效利用國土空間。甘肅是一個多山地高原、少平原川地的省份。從地形地貌上看，全省88.7%的國土面積屬于限制和禁止開發區域，城鎮發展空間十分有限。盡管如此，針對全省可開發利用的土地面積小、區域差異大、后備土地資源十分有限的特點，脆弱的生態環境使大規模高強度的工業化、城鎮化只能集中在有限的國土空間內。所以，今后必須把國土空間開發的著力點從占用土地為主轉變到調整優化空間結構和提高空間利用效率上來，提高資源環境承載能力，走空間集約發展的道路。

（三）限制開發區：增強農產品和生態產品的有效供給能力

限制開發區包括農產主產區和重要生態功能區。其中，農產主產區注重發展現代農業，增強農產品生產和供給能力。甘肅省作為保障農產品安全的重要基地，著重加強糧食綜合生產能力建設，嚴格保護耕地，穩定糧食播種面積，改善生產條件，著力提高農業效益和農民收入水平，確保糧食安全和農產品有效供給。通過構建新型農業經營體系，培育新型職業農民，建立“雙新”互補發展機制，推進傳統農業向現代農業轉變，使得農民成為體面職業、有經濟效益的職業。重要生態功能區注重保護與修并舉，提高生態產品供給能力。生態功能區的主要功能是修復生態，保護環境，提供生態產品，著重增強供水源涵養、水土保持、防風固沙、維護生物多樣性等生態產品的能力，引導生態脆弱地區人口有序轉移。在保護與開發的關系上，要突出生態功能和環境保護這個前提，科學界定部分區域的農牧業生產規模，因地制宜發展資源環境可承載的林下產業、旅游業、服務業等特色產業。

（四）禁止開發區：注重點狀保護格局

禁止開發區是指點狀分布的生態功能區，文化自然遺產保護的重要區域，珍稀動植物基因資源保護地。在保護與開發的關系上，嚴格禁止人類活動對自然文化遺產的干擾與破壞，實施強制性保護，有限發展與禁止開發區域功能定位相容的相關產業，保護自然遺產和文化遺產。嚴格保護基本農田。

（五）循環經濟：通過轉變經濟發展方式優化國土空間開發格局

社會經濟發展方式直接影響到國土空間開發的具體方式和開發結果。環境友好型的發展方式，顧名思義，無論發展過程還是發展結果都與環境相協調，實現可持續發展，反之，則會對環境產生負面干擾，發展不可持續。《甘肅省循環經濟總體規劃》是全國首個批復實施的國家級循環經濟示范區規劃。該規劃著力推動經濟發展方式轉變和經濟結構調整，著力提高經濟增長質量和效益，實現甘肅省經濟社會的全面協調可持續發展。從經濟地理的角度看，循環經濟落實到國土空間上，就是通過轉變經濟發展方式，優化經濟活動與生態環境之間的關系，從而影響國土空間開發的方式和強度。

（六）文化建設：貫穿國土空間開發全過程

文化如同春天的細雨，滋潤和感化著每一個人、每一個國土空間開發過程。華夏文明傳承創新區是中國第一個國家級文化發展戰略平臺。甘肅要以此為契機，發揮文化建設在優化國土空間開發格局中的影響力和感召力。華夏文明傳承創新區的建設，就是對人類已有優秀文明傳承與發展的過程.既有農業文明，也有工業文明，既有鄉村文明，也有城市文明，既是對既往文明遺址、傳統的保護，也是對新生事物的創新發展，落實到具體國土空間，就是在城鎮化區域積極發展工商業文明，在農產品主產區注重農業文明的延續與發展，在重要生態功能區注重自然生態環境的保護、修復;在禁止開發區注重自然文化遺產與歷史文化遺產的保護與傳承。也就是說，對華夏文明的傳承與創新，在甘肅省42.58萬平方公里的國土空間內時時刻刻在發生著，貫穿在國土空間開發的各個角落，“天人合一”“道法自然”等文化理念時刻影響著國土開發的內容、方式與強度。

三、甘肅省國土空間開發格局的優化對策

（一）貫徹落實農業轉移人口市民化政策，實現產業集中與人口集中同步

在甘肅省的國土空間開發過程中存在人口集聚與產業集聚在空間上不一致的現象，其中最為明顯的是已經在就業和生活空間上向城鎮發生了轉移的農業人口，在身份上并沒有實現向市民的轉換。因而，推進農業轉移人口市民化、促進人口與產業協同集聚，是優化國土空間開發格局的主要任務和重要途徑。一是促進“存量轉移人口”（已經在城鎮就業的農村轉移人口）的市民化。為了解決這些處于半城鎮化狀態的農村人口及隨遷家屬面臨落戶問題，政府應通過擴大社會保障覆蓋面，保障隨遷子女平等享受教育權利、拓寬住房保障渠道等方式使其享有城鎮基本公共服務，加快符合條件的農業轉移人口落戶步伐。二是做好“增量轉移人口”（未來幾年將陸續轉移到城鎮的農業轉移人口）市民化工作。政府應著重通過實施差別化落戶政策、調整產業結構等方式引導農業轉移人口進入城鎮。甘肅省未來“增量轉移人口”應主要流向重點開發區域：一是區域中心城市;二是中心城市周邊中小城市和小城鎮，尤其是后者，應當作為今后城鎮化的重要區域。

（二）創新城建融資模式，推動城鎮建設，擴大城鎮容納空間

在甘肅省城鎮化過程中，建設資金短缺一直制約著城鎮建設的步伐，一些地方因此而過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資來推進城鎮建設，加大了地方政府性債務等財政金融風險。依據《全國新型城鎮化規劃》（2014-2020），應加快財稅體制和投融資機制改革，建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制，這為今后城鎮建設和農業轉移人口市民化提供了新的融資渠道。一是政府融資將由貸款為主轉向發債為主。結合本地實際，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，推行地方政府發行市政債券。二是培育地方主體稅種。逐步將資源稅與環境保護稅納入地方主體稅種。三是放寬準入，引入社會資本參與城鎮化建設。推動PPP（公私合伙制）模式的實行，使其成為私人資本參與城鎮化建設的主要方式。

（三）轉變城鎮“擴張”建設模式，倡導緊湊發展

通過集中集約發展，有效利用國土空間;通過密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式來主導城市建設。甘肅省今后可開發的城市建設用地空間相對緊缺，更需要通過提高城市綜合承載能力來相應快速城鎮化。一是強化城市就業產業支撐。大力發展服務業，引導生產性服務業在中心城市、制造業密集區域集聚;推動特大城市和大城市形成以服務經濟為主的產業結構。二是優化城市空間結構。改造提升中心城區功能、嚴格規范新城新區建設、改善城鄉接合部環境。三是提升城市公共服務水平。優先發展城市公共交通、加強市政公用設施建設，完善公共服務體系。

（四）統籌城鄉發展，優化鄉村空間環境

在甘肅省國土空間過程中，部分地區城市發展與農村發展“一頭重、一頭輕”，城鄉矛盾突出。通過加大統籌城鄉發展力度，優化鄉村空間環境主要有以下幾個措施：一是通過發展多種形式規模經營，提高農業生產的社會化服務水平，并完善農產品流通體系，增強保障糧食安全的水平;二是農村與城市具有同樣的發展權和同樣的分享改革發展成果的權利，繼續增加對農村教育、醫療、文化的財政投入，健全新型農村社會保障政策體系，逐步提高農民養老、醫療保險等保障標準;三是加強農村基礎設施和服務網絡建設，促進固定資產投資適度向農村傾斜，加大公共財政對農村基礎設施建設的覆蓋力度。

（五）借鑒國外經驗，加強國土空間管理

國外國土空間管理的成功經驗就是科學制定和嚴格實施空間規劃。優化甘肅國土空間格局，管理依據就是《甘肅省主體功能區規劃》。具體措施包括：一是對土地利用功能進行管制，特別是對市場機制容易忽視的自然保護區、開敞綠色空間、文化遺產地等大斑塊區域進行嚴格管制。二是尊重客觀規律。高度關注區域之間相互依賴和相互作用產生的空間結構的合理組織，由此形成合理的生產、生活和生態空間比例關系。三是注重空間管制的層次性，這既是說由于不同空間尺度土地利用功能的不同，也是指政府層級劃分后的事權分割。四是確保空間規劃的長期性和穩定性，這是提升國土空間規劃實施價值和效果的根本保障。

總之，國土空間是我們賴以生存和發展的空間載體。國土空間的開發方式、開發格局直接影響到國土空間開發的質量和效果，乃至經濟和社會發展的質量和效果。針對甘肅省獨特的版圖形態和自然環境條件，優化國土空間開發格局，既要尊重市場機制，提高適宜開發國土的利用效率，同時也要更好地發揮政府作用，處理好開發與保護之間的關系，從而形成合理的生產、生活和生態空間關系結構，確保工業產品、農產品和生態產品的有效供給，以可持續的發展方式推動生態文明建設，進而以積極健康的姿態融入“一帶一路”建設。

參考文獻

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